с 01.01.1997 по 01.01.2023
ГУУ (кафедры бухгалтерского учета, аудита и налогообложения Государственного университета управления,, профессор)
Москва, Россия
Формирование и реализация государственных программ — ключевой механизм достижения стратегических целей социально-экономического развития. Однако существующие подходы к их разработке и оценке эффективности остаются предметом дискуссий. В отечественной практике наблюдаются разрывы между стратегическим планированием, финансированием, реальными результатами программных мероприятий. Помимо этого, методологический аппарат остается недостаточно проработанным и унифицированным. Целью исследования является систематизация методологических подходов к созданию и воплощению в жизнь госпрограмм (с учётом сдвигов в парадигме и проявляющихся тенденций). Удалось прийти к выводу, что эффективная реализация государственных программ требует комплексного сочетания программно-целевого, проектного, экономико-статистического управленческих методов. Одним из значимых направлений совершенствования служит интеграция цифровых инструментов мониторинга, оценки, а также учет межведомственных и территориальных взаимодействий. Авторский вклад заключается в том, что на основе анализа зарубежного опыта сформулированы рекомендации для России: внедрение многоуровневой системы индикаторов эффективности, формирование института независимой экспертизы, интеграция элементов «скользящего» программирования, формирование функциональной классификации программ и т. д. Материалы статьи будут полезны исследователям в области государственного управления, экономистам, представителям органов власти, ответственных за реализацию госпрограмм.
государственные программы, методология, оценка эффективности, программно-целевой подход, проектное управление, социально-экономическое развитие, стратегическое планирование, управление проектами, финансирование
Введение
Современная система государственного управления столкнулась с фундаментальным противоречием между усиливающейся потребностью в эффективном распределении бюджетных ассигнований и несовершенством инструментария планирования, оценки результативности программно-целевых механизмов.
Актуальность обсуждаемой темы обусловлена трансформацией принципов управления общественными финансами, переходом от затратной модели к той, что базируется на результатах. Несмотря на значительный массив данных, накопленных за последние десятилетия, интеграция программного подхода в бюджетный процесс сопровождается существенными дисфункциями — размытостью целеполагания, фрагментарностью индикаторов достижения, разрывом между планируемыми и фактическими показателями эффективности.
Проблема исследования заключается в отсутствии целостной методологической базы, помогающей синхронизировать процессы стратегического целеполагания, тактического программирования, а также операционной имплементации государственных программ на различных управленческих уровнях.
Материалы и методы
Современные исследования, посвященные раскрытию обсуждаемой проблематики, целесообразно подразделить на несколько категорий.
Первую из них составляют работы, в которых рассматривается зарубежный опыт управления государственными программами. В частности, А.Г. Геокчакян анализирует организационные механизмы, инструменты управления в разных странах, делая акцент на специфике их адаптации к российским реалиям [1]. С.В. Щекочихина, Е.В. Моисеева детализируют процесс разработки госпрограмм за рубежом, выделяя ключевые принципы программно-целевого подхода [10]. Авторами подчеркиваются различия в институциональных моделях.
Вторая группа публикаций сфокусирована на оценке эффективности в рассматриваемой области. Так, исследования Р.Р. Гумерова, И.А. Кириченко, Н.В. Гусевой, А.А. Лысенко направлены на разработку методологии оценивания влияния государственных программ на социально-экономическое развитие страны [2, 3]. О.П. Добровольская, Я.О. Николаенко рассматривают данную проблему на уровне регионов, уточняя показатели результативности [4]. Е.Г. Князева, К.Н. Самков акцентируют внимание на характеристике нюансов финансирования госпрограмм, высвечивая особую значимость бюджетного контроля, целевого расходования средств [6]. А.И. Мастеров, Е.В. Михина систематизируют проблемы, которые сопряжены с оценкой программ в российских регионах, указывая на недостаточность единой методики измерения, сравнения показателей [7]. А.К. Погосян дополняет этот блок изысканий компаративным анализом отечественных и зарубежных подходов к оцениванию затрат [8].
В третьем блоке трудов рассматриваются вопросы управления госпрограммами с позиций проектного подхода. В работе Т.Б. Ивановой выделяются основные принципы интеграции проектных методов в программное планирование [5]. Н.М. Стрельникова анализирует методологические управленческие аспекты, делая упор на проблематике координации, мониторинге [9].
Обзор показывает, что в научной литературе существуют определенные пробелы. Одни авторы делают акцент на количественных методах оценки эффективности, другие сосредотачиваются на бюджетной составляющей, а третьи предлагают проектный подход к управлению государственными программами. Одним из недостаточно освещенных вопросов является проблема межведомственной координации, механизмов взаимодействия между различными уровнями власти при реализации программ. Также слабо проработаны особенности интеграции современных цифровых технологий в рассматриваемую сферу.
При написании статьи использованы следующие методы: контент-анализ, сравнение (при исследовании зарубежного опыта), систематизация, обобщение.
Результаты и обсуждение
Программно-целевой метод, эволюционировавший от инструмента решения отдельных народнохозяйственных задач до комплексного механизма реализации государственной политики, требует переосмысления его концептуальных оснований.
Классические постулаты управления по целям (management by objectives), сформулированные П. Друкером, претерпевают существенную трансформацию в контексте публичного администрирования. Государственные программы, в отличие от корпоративных проектов, функционируют в условиях множественности заинтересованных сторон с разновекторными интересами, что предопределяет специфику методологического инструментария их формирования [2, 7].
Анализ эволюции программного подхода позволяет выделить три парадигмальных сдвига (рис. 1).
Рис. 1. Сдвиги парадигмы программного подхода
(составлено автором на основе [2, 4, 7])
Каждая из обозначенных на схеме тенденций генерирует свой методологический инструментарий, требующий адаптации к специфике национальной системы госуправления.
«Каркас» формирования госпрограмм целесообразно структурировать в виде многоуровневой системы взаимосвязанных элементов (таблица 1).
Таблица 1
Структура методологического «каркаса» государственных программ (составлено автором на основе [2-6, 9])
|
Блоки |
Описание |
|
Концептуально-целевой |
Определяет стратегический вектор программы, обеспечивая согласованность с национальными приоритетами. Ключевая методологическая проблема — согласование многоуровневой иерархии целей (от национальных проектов до отдельных мероприятий) без размывания причинно-следственных связей. Её разрешение возможно через внедрение метода каскадирования целей с использованием инструментария стратегического картирования. |
|
Ресурсно-бюджетный |
Интегрирует программный и бюджетный циклы. Методически значимым здесь служит инструментарий нормирования затрат на достижение единицы результата, что помогает перейти от экстраполяционного к нормативному бюджетированию. Перспективным направлением совершенствования данного блока является внедрение механизмов гибкого финансирования, позволяющих оперативно перераспределять ресурсы между программными мероприятиями (в зависимости от их результативности). |
|
Организационно-исполнительский |
Регламентирует распределение ответственности между участниками. С позиций методологии обращается внимание на инструментарий матричного управления, помогающий преодолеть ведомственную разобщенность. Внедрение технологии управления программой как межведомственным портфелем проектов требует разработки специализированных регламентов и стандартов проектного управления, адаптированных под специфику государственного сектора. |
|
Контрольно-аналитический |
Обеспечивает мониторинг и оценку эффективности программы. Методологическая значимость возрастает при переходе к модели управления по результатам. Инструментарий блока включает алгоритмы декомпозиции целевых индикаторов, методики расчета интегральных показателей эффективности, протоколы верификации достигнутого. |
Реализация госпрограмм требует соблюдения ряда методологических императивов, обеспечивающих системность и результативность программно-целевого управления (рис. 2).
Рис. 2. Основные методологические императивы реализации госпрограмм
(составлено автором на основе [2, 5, 6, 9])
Так, с учётом императива целостности предполагается рассмотрение государственной программы как единой системы взаимосвязанных элементов; изменение одного из них влечет трансформацию остальных. Методологически это реализуется через инструментарий системной динамики, позволяющий моделировать каскадные эффекты управленческих решений.
В свою очередь, адаптивность требует встраивания в цикл схем оперативной корректировки, помогающих реагировать на изменения внешней среды без нарушения целевой архитектуры программы. Это обеспечивается через внедрение итеративных циклов планирования и контроля, заимствованных из Agile-методологий, но подстроенных под специфику госуправления.
Императив верифицируемости обусловливает потребность в формировании набора измеримых индикаторов, дающих возможность объективно оценивать степень достижения заявленных целей. Методологическим «ядром» здесь выступает инструментарий построения сбалансированной системы показателей, модифицированный под особенности общественного сектора.
Наконец, с опорой на транспарентность предусматривается прозрачность процессов формирования и реализации программы для всех заинтересованных сторон. В контексте методологии это реализуется через внедрение публичных реестров программных мероприятий и достигнутых результатов, доступных для гражданского контроля.
Внедрение цифровых технологий генерирует новый инструментарий в рассматриваемой области.
Так, разработки в сфере предиктивной аналитики помогают моделировать различные сценарии реализации программы, оценивая вероятность достижения целевых индикаторов при различных комбинациях внешних и внутренних детерминант.
Инструменты алгоритмического мониторинга обеспечивают непрерывное отслеживание отклонений фактических показателей от плановых в режиме реального времени. Методологический вызов в этой связи состоит в разработке алгоритмов, способных дифференцировать случайные флуктуации от системных девиаций, требующих управленческого вмешательства.
Технологии распределенного реестра (blockchain) создают новую архитектуру документооборота при реализации программных мероприятий, обеспечивая неизменность, прослеживаемость всех транзакций. Значимость данной разработки (с позиций методологии) проявляется в формировании принципиально новых механизмов контроля целевого использования программных ассигнований.
Исследование зарубежной практики программно-целевого управления позволяет выделить несколько методологических моделей, представляющих интерес для российской системы государственного управления (таблица 2).
Таблица 2
Анализ зарубежного опыта формирования и реализации государственных программ
(составлено автором на основе [1, 8, 10])
|
Модели |
Характеристика |
|
Американская (Performance-Based Budgeting) |
Характеризуется тесной интеграцией программного и бюджетного циклов. Закон «Government Performance and Results Act» (GPRA) и его модернизированная версия GPRA Modernization Act обеспечили инфраструктуру для связи стратегических целей с бюджетными ассигнованиями. Методологическая специфика заключается в институциональном закреплении обязательной оценки эффективности программ и аудита результативности, проводимого независимым агентством (Government Accountability Office). Особую ценность представляет система рейтингования программ (Program Assessment Rating Tool — PART), позволяющая ранжировать их по степени действенности и влиять на объемы последующего финансирования. |
|
Канадская (Results-Based Management) |
Отличается многоуровневой системой оценки с разделением на непосредственные результаты (outputs) и конечные общественно значимые эффекты (outcomes). Методологически значимым элементом модели служит институт независимой экспертизы, проводимой на регулярной основе с привлечением внешних экспертов. Специализированный орган — Treasury Board of Canada Secretariat — разрабатывает единые стандарты оценки эффективности госпрограмм и контролирует их соблюдение ведомствами. |
|
Австралийская (Outcome Budgeting) |
Демонстрирует глубокую децентрализацию управления программами при сохранении централизованного контроля за результатами. Методологически ценным является институт «скользящих контрактов» с ведомствами, позволяющий корректировать целевые показатели и ресурсное обеспечение в режиме реального времени (в зависимости от изменений внешней среды). |
|
Южнокорейская (Government Performance Evaluation System) |
Интегрирует элементы системы сбалансированных показателей и риск-менеджмента при оценке эффективности. Методологический интерес представляет функциональная классификация программ с выделением базовых (обеспечивающих минимальный уровень критически важных услуг), развивающих (ориентированных на системные улучшения) и инновационных (с высоким потенциалом трансформации) инициатив, для каждой из которых разработаны специфические наборы показателей действенности. |
На основе анализа международного опыта формирования и реализации государственных программ целесообразно предложить следующие рекомендации для российской практики:
- внедрение многоуровневой системы оценки (по канадской модели), разделяющей непосредственные результаты, промежуточные эффекты, конечные социально-экономические последствия. Это позволит точнее распределять ответственность, оценивать вклад каждого участника;
- создание механизма независимой экспертизы на всех этапах жизненного цикла — от разработки до завершения (важно обеспечить публичность её итогов в целях повышения подотчетности, прозрачности);
- адаптация австралийской практики «скользящего программирования», с учётом которой предусматривается регулярная актуализация целевых показателей и мероприятий в зависимости от достигнутых промежуточных результатов, изменений внешней среды;
- разработка «кросс-программных» индикаторов, предоставляющих возможность оценивать синергетический эффект от реализации взаимосвязанных программ и выявлять корреляции между их итогами;
- функциональная классификация (южнокорейский подход) на базовые, развивающие, инновационные программы — с дифференцированными методиками оценки результативности и управления рисками для каждой категории.
Как представляется, реализация внесённых предложений позволит сформировать комплексную методологическую базу программно-целевого управления в России, интегрирующую лучшие международные практики с учетом национальной специфики госуправления.
Выводы
Методологические основы формирования и реализации государственных программ находятся в стадии активной трансформации, обусловленной как изменением управленческой парадигмы, так и технологическими новациями.
Современный инструментарий программно-целевого управления представляет собой синтез классических подходов стратегического планирования и новых разработок в сфере цифрового администрирования.
С авторской точки зрения, перспективные векторы развития методологического обеспечения включают:
- разработку интегральных моделей оценки синергетического эффекта межпрограммного взаимодействия;
- формирование адаптивных механизмов финансирования, при которых принимается во внимание цикличность достижения результатов;
- создание цифровых двойников госпрограмм, позволяющих проводить виртуальные эксперименты по изменению параметров.
Интеграция данных направлений в единый методологический комплекс поможет преодолеть фрагментарность существующего инструментария и обеспечить системность программно-целевого управления на всех уровнях государственной власти.
1. Геокчакян А.Г. Зарубежный опыт организации управления государственными проектами и программами / А.Г. Геокчакян // Реформы в России и проблемы управления – 2022. Материалы 37-й Всероссийской научной конференции молодых ученых. – Москва: 2022. – С. 34-36.
2. Гумеров Р.Р. К адекватной оценке эффектов государственных программ Российской Федерации: методологические и методические предложения / Р.Р. Гумеров, И.А. Кириченко // Российский экономический журнал. – 2020. – № 6. – С. 33-48.
3. Гумеров Р.Р. Методологические подходы к оценке влияния реализации государственных программ на достижение приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации / Р.Р. Гумеров, Н.В. Гусева, А.А. Лысенко // Менеджмент и бизнес-администрирование. – 2022. – № 2. – С. 89-99.
4. Добровольская О.П. Методологические подходы к оценке эффективности реализации государственных программ социально- экономического развития региона / О.П. Добровольская, Я.О. Николаенко // Роль учёта, контроля и управления в системе обеспечения устойчивого развития государственного и коммерческого секторов экономики. – Симферополь: 2021. – С. 545-548.
5. Иванова Т.Б. Методологические основы проектного управления реализацией государственных программ субъекта Российской Федерации / Т.Б. Иванова // Экономика: вчера, сегодня, завтра. – 2020. – Vol. 10. – No. 2-1. – Pp. 313-322.
6. Князева Е.Г. От результативности к эффективности финансирования государственных программ субъектов Российской Федерации / Е.Г. Князева, К.Н. Самков // Journal of New Economy. – 2023. – Т. 24. – № 2. – С. 6-27.
7. Мастеров А.И. Проблемы и пути совершенствования оценки эффективности государственных программ в российских регионах / А.И. Мастеров, Е.В. Михина // Социальные и экономические системы. – 2023. – № 1-1 (39). – С. 254-265.
8. Погосян А.К. Российские и зарубежные подходы к оценке эффективности затрат на осуществление государственных программ / А.К. Погосян // Инновации как инструмент развития и модернизации экономики. Сборник статей Международной научно-практической конференции. – Уфа: 2020. – С. 31-35.
9. Стрельникова Н.М. Управление национальными проектами и государственными программами в Российской Федерации: методологические аспекты / Н.М. Стрельникова // Вестник экономики, права и социологии. – 2024. – № 1. – С. 77-83.
10. Щекочихина С.В. Зарубежный опыт разработки государственных программ / С.В. Щекочихина, Е.В. Моисеева // Роль местного самоуправления в развитии государства на современном этапе. Материалы V Международной научно-практической конференции. – Москва: 2020. – С. 435-438.
