Россия
В статье рассматриваются организационные аспекты государственного управления в сфере природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Акцентируется внимание на специфике организационных аспектов функционирования федеральных органов исполнительной власти в условиях глобализации, технологического прогресса и цифровизации. Анализируется структура, функции, основные федеральные программы и проекты, выделяются методы управления и типы деятельности подведомственных служб и агентств Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Разработана графическая схема цифровой трансформации ФОИВ при создании государственной информационной системы и отраслевой системы электронного документооборота Минприроды России. Проанализированы положения концепции единой цифровой платформы «ГосТех» Минцифры России в рамках повышения эффективности реализации полномочий федеральных органов. Систематизированы этапы эволюции государственного управления в сфере экологии, начиная с образования Российской Федерации, анализируются ключевые проблемы и экономико-организационные особенности взаимодействия органов власти.
государственное управление, федеральные органы исполнительной власти, Минприроды России, цифровая трансформация управления, организационные аспекты, национальная площадка «ГосТех»
Процессы глобализации, стремительный технологический прогресс в сочетании с антропогенными изменениями и воздействием на окружающую среду формируют критические значения, опасные для биосферы нашей планеты. В такой ситуации роль органов государственной власти, ответственных за охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, усиливается и приобретает исключительную важность. Эффективность государственных органов в рамках установленной деятельности напрямую влияет на устойчивое развитие страны, здоровье нации и сохранение природного наследия для будущих поколений.
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 [1], с целью построения эффективной системы и структуры федеральных органов России, в её состав входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Министерство природных ресурсов Российской Федерации (далее – Министерство) несет функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования и охраны природных ресурсов [2].
Организационная структура Министерства как органа государственной власти представлена на рисунке 1. В структуре федерального Министерства природных ресурсов Российской Федерации важно выделить не только две федеральные службы и три федеральных агентства, но и подчеркнуть их взаимосвязанную и специализированную деятельность, направленную на комплексное управление природными ресурсами страны. Укрупненная схема организационной структуры Министерства отражает масштабность направлений государственного управления по специфическим функциональным областям. Особое место занимают подведомственные службы и агентства в системе структуры Министерства, поскольку на них возложен пласт задач и функций, а также большая ответственность, требующая комплексного взаимодействия между собой. Поэтому государственные решения по эффективному взаимодействию этих пяти федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ) под эгидой Министерства природных ресурсов Российской Федерации (таблица 1) необходимы для достижения целей устойчивого развития, сохранения биоразнообразия, обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений. Координация их деятельности, разработка единой государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также внедрение инновационных технологий и подходов позволяют решать сложные задачи, стоящие перед страной в этой области [3].
Рис. 1. Организационная структура Минприроды России с учетом подведомственных служб и агентств [3]
Ключевыми компонентами структуры Министерства природных ресурсов и экологии России выступают департаменты, управления и отделы. Департаменты несут ответственность за формирование и воплощение в жизнь государственной стратегии в областях охраны природы, эксплуатации природных богатств, лесоводства и т.д., а также за обеспечение экологической безопасности. В свою очередь, отделы реализуют текущее управление и надзор за соблюдением нормативных правовых актов, реализуют наблюдение за состоянием окружающей среды.
Таблица 1
Организационные аспекты ФОИВ Министерства природных ресурсов РФ (составлено по данным [2-4])
|
Государственный орган |
Штатная численность, чел.[4] |
Основные организационные аспекты деятельности |
Основные федеральные программы и проекты |
Методы управления/ тип деятельности |
|
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) |
3691 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечение контроля за соблюдением природоохранного законодательства, лицензировании деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, и в проведении экологической экспертизы. Обеспечивает правопорядок в сфере природопользования, предотвращает экологические правонарушения и минимизирует риски для окружающей среды |
Соисполнитель и участник государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды». Участие в федеральных проектах: - «Оздоровление Волги»; - «Генеральная уборка»; - «Сохранение биологического разнообразия»; - «Вода России» |
Административно-распорядительные
Экономические
|
|
процессный/ проектный |
||||
|
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) |
289 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечения наблюдений за состоянием окружающей среды, мониторинге экологической обстановки, климатических перемен, гидрометеорологической устойчивости и предоставлении сведений о настоящих и ожидаемых погодных условиях |
Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» (Арктическая зона); Национальный проект «Экология»; Федеральная космическая программа России; Национальная программа «Цифровая экономика» |
Административно-распорядительные; Экономические
|
|
процессный / проектный |
||||
|
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) |
842 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечение управления лесным фондом, охрану лесов от пожаров и незаконных рубок, лесовосстановление и лесоразведение. |
Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства»; Государственная программа Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»; Федеральный проект «Сохранение лесов». |
Административно-распорядительные; Экономические |
|
процессный |
||||
|
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) |
829 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечения геологическим изучением недр, лицензированием пользования недрами, учетом запасов полезных ископаемых и контролем за их рациональным использованием. |
Соисполнитель и участник государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды»; Федерального проекта «Геология: Возрождение легенды» |
Административно-распорядительные Экономические |
|
процессный |
||||
|
Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) |
804 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечения управления водными ресурсами страны, обеспечивает водоснабжение населения и предприятий, регулирует использование водных объектов и осуществляет меры по предотвращению негативного воздействия вод. |
Федеральный проект «Вода России» |
Административно-распорядительные Экономические |
|
процессный/проектный |
Особым организационным аспектом государственного управления федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), направленным на реализацию функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования и охраны природных ресурсов, является гармонизация взаимодействия между органами государственной власти и другими участниками правовых отношений. Транспарентность процессов и механизмов работы ФОИВ – это отдельная тема исследований. При этом участники процесса ФОИВ в условиях цифровых возможностей стремятся систематизировать свой спектр возможностей посредством создания и развития государственной информационной системы (ГИС), а также разработки своей отраслевой системы электронного документооборота (СЭД). Поэтому в феврале 2025 года на встрече Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Дмитрия Григоренко было запущено рассмотрение программ цифровой трансформации для 11 федеральных министерств и ведомств [5]. На рисунке 2 представлены направления цифровой трансформации Минприроды России.
Рис. 2. Организационный аспект цифровой трансформации создания ГИС и СЭД Минприроды России (составлено авторами)
В 2022 году была утверждена концепция создания и функционирования единой цифровой платформы Российской Федерации "ГосТех" [6,7]. Основной целью платформы "ГосТех" является повышение эффективности реализации полномочий ФОИВ Российской Федерации и иных государственных органов. В основе этой амбициозной цели лежит идея создания единого цифрового пространства, которое объединит различные государственные информационные системы и сервисы. Данный организационный аспект позволит обеспечить бесшовный обмен данными, упростит процессы взаимодействия между ведомствами и гражданами, а также повысит прозрачность и подотчетность государственного управления.
Одним из ключевых преимуществ "ГосТех" является её ориентация на пользователя. Платформа разрабатывается с учетом потребностей как государственных служащих, так и граждан. Для государственных служащих "ГосТех" предоставит удобные инструменты для автоматизации рутинных задач, управления данными и принятия решений. Для граждан платформа обеспечит доступ к широкому спектру государственных услуг в режиме онлайн, а также возможность участвовать в обсуждении важных вопросов и предлагать свои идеи. Внедрение "ГосТех" – это сложный и многоэтапный процесс, требующий согласованных действий всех заинтересованных сторон. Он включает в себя разработку нормативно-правовой базы, создание технической инфраструктуры, обучение персонала и интеграцию существующих информационных систем. Успех этого проекта во многом зависит от готовности государственных органов к переменам и их способности эффективно взаимодействовать друг с другом. Комплексная национальная цифровая платформа «ГосТех» включает более 750 федеральных и свыше 3,5 тысяч региональных информационных систем, объединивших государственные сервисы [8].
Развитие государственного управления до создания национальной цифровой платформы как единой платформы, повышающей эффективность координации ФОИВ Российской Федерации и других государственных органов, – очень важный этап эволюции в управлении. При этом, возвращаясь к организационным аспектам государственного управления в сфере экологии РФ, охарактеризуем основные вехи его становления, закладывая смысл сложных преобразований, которые повлияли на формирование современной структуры государственного управления в сфере природных ресурсов и экологии. В 1990-х годах принципиально изменились основы общественного строя, цели, задачи нового государства, экономическая основа общества (общегосударственная собственность на ресурсы была преобразована в частную и государственную (муниципальную)), изменились государственные методы управления экономикой страны (от централизованного и планового ведения хозяйства был осуществлен переход к рыночному хозяйству с участием государства в регулировании экономики). Становление новой системы хозяйствования происходило в трудных условиях сложного выбора новых целей, задач, национальных приоритетов, определения стратегии развития.
В силу короткого по времени (30 с небольшим лет) с точки зрения истории существования Российской Федерации на данный момент, по нашему мнению, можно выделить три этапа формирования государственного управления в сфере экологии (рисунок 3).
Рис. 3. Этапы государственного управления в сфере экологии в Российской Федерации и их основное содержание (составлено авторами)
Характеризуя период 1990-2000 гг. (первый этап), следует указать, что процессы государственного управления в сфере экологии и формирования новой экологической политики происходили стихийно и сложно, строились на остатках ранее разрушенной советской системы охраны окружающей среды.
Несмотря на большую законотворческую деятельность (было принято свыше 30 федеральных экологических законов), эффективность государственного управления в сфере экологии оставалась низкой, а принятое законодательство не было обеспечено механизмами его реализации. Происходило постоянное изменение названия, структуры и сфер деятельности федеральных природоохранных органов. Они подвергались преобразованиям почти каждые два года, в частности, в 1991, 1992, 1996, 1998, 2000 гг. [9]
Помимо этой причины, крайне затруднительно было ведение экологической работы на региональном уровне в следствие почти полного отсутствия государственных финансов, предназначенных на эти цели. У предприятий, которые стали частными, также не было финансовых средств не только на приобретение и замену очистных сооружений, но и просто на их ремонт. Хищническая деятельность некоторых предпринимателей по вырубке лесов, эксплуатации сельхозугодий и водоемов нанесла серьезный ущерб природной среде.
Характеризуя этот этап государственного управления в сфере экологии и удручающего состояния природной среды А.В. Шмыглева назвала его «деэкологизацией» [9]. С данной оценкой ученого трудно не согласиться. По этой причине этот этап формирования государственной экологической политики мы так и назвали.
В начале 2000-х годов (начало второго этапа) С.А. Шиняев указывал на кризис состояния окружающей среды и приводил информацию о значительном разрушении экосистемы, как следствие этого, ухудшение здоровья людей, рост генетических заболеваний и сокращение продолжительности жизни населения [10].
К 2012 г. изменить ситуацию к лучшему не удалось. Констатировался высокий уровень отрицательного антропогенного воздействия на природную среду и указывалось, что почти 54% городского населения проживали на территориях имеющих высокий и очень высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха, в 1/3 субъектов РФ опустынивание охватило более 100 млн. га, сохранялась проблема невозвратных промышленных и бытовых отходов, которые не вовлекались во вторичный хозяйственный оборот и вообще не перерабатывались [11].
В то же время в этот период наблюдаются положительные моменты в государственном управлении, что связано с интенсивным формированием современной правовой базы в области экологической работы, в частности, были приняты Водный, Земельный и Лесной кодексы, закон об охране окружающей среды [12].
В 2012 г. Президент РФ формулирует основы государственного экологического развития РФ до 2030 г., где во главу угла реализуемой государственной политики ставит решение экономических и социальных задач при сохранении экосистемы, соблюдении прав человека на благоприятную окружающую среду, обеспечении экологической безопасности и т.д. В документе также определены механизмы экологического развития [13].
Экологические проблемы сохраняются и заинтересованность Президента РФ в их решении не ослабевает. В 2017 г. он утверждает Стратегию экологической безопасности на период до 2025 года. Формулировка целей, задач, приоритетных направлений, применяемых механизмов основывается на анализе вызовов и угроз экологической безопасности. Она ориентирована на человека и должна способствовать устойчивому развитию экономики при сохранении экосистемы, ликвидации ранее нанесенного природе вреда и недопущения возникновения новых экологических катастроф, активизации работы по изменению климата [15].
В государственном управлении в сфере экологии основным лейтмотивом, нашедшим отражение в принимаемых нормативных правовых актах, становится достижение экологической безопасности за счет сохранения и восстановления природных систем, создания благоприятного и качественного жизнеобеспечения для устойчивого развития общества и улучшения демографической ситуации в стране.
Рассматривая реализуемую в России в этот период экологическую политику особое внимание хотелось бы обратить на участие государства в совместной работе с международными организациями на платформе ООН по климатическим вопросам. Россией ратифицированы многие международные договоры в сфере экологической политики и взятые на себя обязательства [16; 17; 18].
Государственное управление в сфере экологии в период 2012-2020 гг. реализовалась посредством государственной программы «Охрана окружающей среды», впоследствии была продлена до 2024 года, а затем до 2030 года.
Начиная с 2018 г. реализуется национальный проект «Экология» (с 2025 г. нацпроект «Экологическое благополучие»), который состоит из 10 федеральных проектов (которые также в 2025 году получили обновленные названия) [19].
Проведенный анализ, с одной стороны показал сохранение нерешенных экологических проблем в России, но, с другой стороны, и большую нормотворческую работу, а также практическую работу заключающуюся, в частности, в значительном совершенствование методов и расширении инструментов, применяемых государством для управления в сфере экологии.
Третий этап. Мы назвали его специально увязав с национальными целями и национальными приоритетами развития Российской Федерации до 2030 г. и на будущую перспективу до 2036 г. [20]. Именно в этом документе подчеркивается необходимость обеспечения устойчивого развития России на длительную перспективу, среди определяющих элементов которого называются экономика, экология и социальная сфера.
Президентом РФ сформулировано 7 национальных целей, среди которых на 4-м месте стоит «экологическое благополучие», которое по его мнению является определяющим для будущей жизни человека, преумножения населения страны, сохранения его здоровья и долголетия при устойчивом развитии страны, а также неразрывно связано с обеспечением экосистемными услугами и экологической безопасностью.
С целью определения достижения указанной цели к 2030 г. и 2036 г. в Указе установлены целевые показатели по комплексной переработке твердых коммунальных отходов, а также их утилизации, сокращению выбросов в атмосферу вредных веществ и ликвидации стоков неочищенных вод, ликвидации особо опасных отходов и т.д.
Заключение по результатам исследования. Исследование подчеркивает критическую роль государственных органов, в частности Министерства природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) и подведомственных ему служб и агентств, в обеспечении устойчивого развития, экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов в условиях нарастающих глобальных экологических вызовов. Ключевые выводы подчеркивают важность эффективного государственного управления, сложность организационной структуры Минприроды России, включающая федеральные службы и агентства, отражает масштаб задач по управлению природными ресурсами, требуя слаженной и скоординированной работы. Цифровая трансформация как приоритет применения в государственных информационных системах (ГИС) и отраслевых систем электронного документооборота (СЭД). Единая цифровая платформа «ГосТех» рассматривается как инструмент повышения эффективности координации федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), посредством создания единого цифрового пространства для обмена данными и упрощения взаимодействия. Анализ развития государственного управления в сфере экологии в России показывает сложную динамику. Период 1990-2000 гг. характеризовался "деэкологизацией" из-за системного кризиса и недостаточного финансирования. В начале 2000-х наблюдались признаки экологического кризиса, несмотря на формирование новой законодательной базы и разработку экологической доктрины. К 2030 году, благодаря национальному проекту «Экология», планируется достижение экологического благополучия, определённого как одна из ключевых национальных целей развития России, таким образом экологическое восстановление, экономическое развитие и рост населения является главной задачей этого проекта. Несмотря на сохраняющиеся экологические проблемы, наблюдается значительный прогресс в нормотворческой и практической деятельности государства, направленной на совершенствование методов и расширение инструментов управления в сфере экологии.
Исследование демонстрирует, что современная система государственного управления в сфере экологии и природопользования в России находится на этапе активной трансформации. Ключевым направлением является цифровизация, нацеленная на оптимизацию взаимодействия между различными органами власти, повышение прозрачности и эффективности принимаемых решений. Успешная реализация этих процессов требует комплексного подхода, согласованных действий всех сторон и готовности к изменениям. От эффективности этих усилий будет зависеть способность страны решать нарастающие экологические проблемы и обеспечивать устойчивое развитие.
1. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 27.03.2023) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
2. Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 17.11.2015, "Собрание законодательства РФ", 23.11.2015, N 47, ст. 6586. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
3. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.mnr.gov.ru/about/viceminister/ (дата обращения 01.02.2025)
4. Данные набора открытых данных Минфина России. Численность работников федеральных государственных органов в разрезе центральных аппаратов и территориальных органов. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://minfin.gov.ru/opendata/7710168360-FGO_staff/7710168360-FGO_staff-visual?ysclid=m8xc3p7g5072952907 (дата обращения 01.02.2025)
5. Сайт Правительства России. Новости - Правительство России. Дмитрий Григоренко: Одобрены первые программы цифровой трансформации ведомств на 2025 год. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://government.ru/news/54175/ (дата обращения 01.03.2025)
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21.10.2022 № 3102-р Об утверждении Концепции создания и функционирования единой цифровой платформы Российской Федерации "ГосТех" и плана мероприятий ("дорожной карты") по ее созданию // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
7. Сайт ФКУ «Государственные технологии» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://platform.gov.ru/about/?ysclid=m8zmntelje488334627 (дата обращения 01.02.2025)
8. Сайт Правительства России / Михаил Мишустин принял участие в работе международного цифрового форума «Digital Almaty 2023» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://government.ru/news/47680/(дата обращения 01.03.2025)
9. Шмыглева А.В. Исторические аспекты формирования экологической политики в России (ХХ век) / А. В. Шмыглева // ЭКОбюллетень. - 2003. - № 2. - С. 17-21. URL: https://ineca.ru/?dr=library&library=bulletin/2003/0085/008 (дата обращения 20.01.2025)
10. Шуленина Н.В. К вопросу об определении понятия «экологическая политика» // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2006 № 8 С. 51-63
11. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
12. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об охране окружающей среды» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
13. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
14. Указ Президента РФ от 19.04.2017 N 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
15. Матвеева Н.С. Государственная политика России в контексте экологической повестки. // Муниципальная академия. 2024. № 2. С. 538-549.
16. Суховерхов К.К. Обзор экологической политики России. 15 января 2021. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/columns/ecology/obzor-ekologicheskoy-politiki-rossii/ (дата обращения 20.01.2025)
17. Постановление Правительства РФ от 15.09.2011 N 780 (ред. от 03.10.2018) «О мерах по реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата» (вместе с «Положением о реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата»)// СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
18. Справочная информация: "Перечень государственных программ, национальных и федеральных проектов, приоритетных программ и проектов в Российской Федерации" (Материал подготовлен специалистами КонсультантПлюс) URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310251/0faa0a4e6ff18eb50a4ab7f1cf8a2d7d9bf0d6bf/ (дата обращения 20.01.2025)
19. Указ Президента РФ от 07.05.2024 N 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.02.2025)
