Russian Federation
The article examines the organizational aspects of public administration in the field of natural resources and ecology of the Russian Federation. It focuses on the specifics of the organizational aspects of the functioning of federal executive authorities in the context of globalization, technological progress, and digitalization. The structure, functions, main federal programs and projects are analyzed, management methods and types of activities of subordinate services and agencies of the Ministry of Natural Resources and Ecology of the Russian Federation are highlighted. A graphical scheme of digital transformation of federal executive bodies is developed when creating a state information system and an industry electronic document management system of the Ministry of Natural Resources of Russia. The provisions of the concept of a unified digital platform «GosTech» of the Ministry of Digital Development of Russia are highlighted in order to improve the efficiency of the implementation of the powers of federal bodies. The stages of the evolution of public administration in the field of ecology, starting from the formation of the Russian Federation, are considered, and key problems and economic and organizational features of the interaction of authorities are analyzed.
State governance, federal executive authorities, Ministry of Natural Resources of Russia, digital transformation of governance, organizational aspects, national platform «GosTech»
Процессы глобализации, стремительный технологический прогресс в сочетании с антропогенными изменениями и воздействием на окружающую среду формируют критические значения, опасные для биосферы нашей планеты. В такой ситуации роль органов государственной власти, ответственных за охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, усиливается и приобретает исключительную важность. Эффективность государственных органов в рамках установленной деятельности напрямую влияет на устойчивое развитие страны, здоровье нации и сохранение природного наследия для будущих поколений.
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 [1], с целью построения эффективной системы и структуры федеральных органов России, в её состав входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Министерство природных ресурсов Российской Федерации (далее – Министерство) несет функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования и охраны природных ресурсов [2].
Организационная структура Министерства как органа государственной власти представлена на рисунке 1. В структуре федерального Министерства природных ресурсов Российской Федерации важно выделить не только две федеральные службы и три федеральных агентства, но и подчеркнуть их взаимосвязанную и специализированную деятельность, направленную на комплексное управление природными ресурсами страны. Укрупненная схема организационной структуры Министерства отражает масштабность направлений государственного управления по специфическим функциональным областям. Особое место занимают подведомственные службы и агентства в системе структуры Министерства, поскольку на них возложен пласт задач и функций, а также большая ответственность, требующая комплексного взаимодействия между собой. Поэтому государственные решения по эффективному взаимодействию этих пяти федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ) под эгидой Министерства природных ресурсов Российской Федерации (таблица 1) необходимы для достижения целей устойчивого развития, сохранения биоразнообразия, обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений. Координация их деятельности, разработка единой государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также внедрение инновационных технологий и подходов позволяют решать сложные задачи, стоящие перед страной в этой области [3].
Рис. 1. Организационная структура Минприроды России с учетом подведомственных служб и агентств [3]
Ключевыми компонентами структуры Министерства природных ресурсов и экологии России выступают департаменты, управления и отделы. Департаменты несут ответственность за формирование и воплощение в жизнь государственной стратегии в областях охраны природы, эксплуатации природных богатств, лесоводства и т.д., а также за обеспечение экологической безопасности. В свою очередь, отделы реализуют текущее управление и надзор за соблюдением нормативных правовых актов, реализуют наблюдение за состоянием окружающей среды.
Таблица 1
Организационные аспекты ФОИВ Министерства природных ресурсов РФ (составлено по данным [2-4])
|
Государственный орган |
Штатная численность, чел.[4] |
Основные организационные аспекты деятельности |
Основные федеральные программы и проекты |
Методы управления/ тип деятельности |
|
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) |
3691 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечение контроля за соблюдением природоохранного законодательства, лицензировании деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, и в проведении экологической экспертизы. Обеспечивает правопорядок в сфере природопользования, предотвращает экологические правонарушения и минимизирует риски для окружающей среды |
Соисполнитель и участник государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды». Участие в федеральных проектах: - «Оздоровление Волги»; - «Генеральная уборка»; - «Сохранение биологического разнообразия»; - «Вода России» |
Административно-распорядительные
Экономические
|
|
процессный/ проектный |
||||
|
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) |
289 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечения наблюдений за состоянием окружающей среды, мониторинге экологической обстановки, климатических перемен, гидрометеорологической устойчивости и предоставлении сведений о настоящих и ожидаемых погодных условиях |
Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» (Арктическая зона); Национальный проект «Экология»; Федеральная космическая программа России; Национальная программа «Цифровая экономика» |
Административно-распорядительные; Экономические
|
|
процессный / проектный |
||||
|
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) |
842 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечение управления лесным фондом, охрану лесов от пожаров и незаконных рубок, лесовосстановление и лесоразведение. |
Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства»; Государственная программа Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»; Федеральный проект «Сохранение лесов». |
Административно-распорядительные; Экономические |
|
процессный |
||||
|
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) |
829 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечения геологическим изучением недр, лицензированием пользования недрами, учетом запасов полезных ископаемых и контролем за их рациональным использованием. |
Соисполнитель и участник государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды»; Федерального проекта «Геология: Возрождение легенды» |
Административно-распорядительные Экономические |
|
процессный |
||||
|
Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) |
804 |
Основной организационный аспект направлен на обеспечения управления водными ресурсами страны, обеспечивает водоснабжение населения и предприятий, регулирует использование водных объектов и осуществляет меры по предотвращению негативного воздействия вод. |
Федеральный проект «Вода России» |
Административно-распорядительные Экономические |
|
процессный/проектный |
Особым организационным аспектом государственного управления федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), направленным на реализацию функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования и охраны природных ресурсов, является гармонизация взаимодействия между органами государственной власти и другими участниками правовых отношений. Транспарентность процессов и механизмов работы ФОИВ – это отдельная тема исследований. При этом участники процесса ФОИВ в условиях цифровых возможностей стремятся систематизировать свой спектр возможностей посредством создания и развития государственной информационной системы (ГИС), а также разработки своей отраслевой системы электронного документооборота (СЭД). Поэтому в феврале 2025 года на встрече Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Дмитрия Григоренко было запущено рассмотрение программ цифровой трансформации для 11 федеральных министерств и ведомств [5]. На рисунке 2 представлены направления цифровой трансформации Минприроды России.
Рис. 2. Организационный аспект цифровой трансформации создания ГИС и СЭД Минприроды России (составлено авторами)
В 2022 году была утверждена концепция создания и функционирования единой цифровой платформы Российской Федерации "ГосТех" [6,7]. Основной целью платформы "ГосТех" является повышение эффективности реализации полномочий ФОИВ Российской Федерации и иных государственных органов. В основе этой амбициозной цели лежит идея создания единого цифрового пространства, которое объединит различные государственные информационные системы и сервисы. Данный организационный аспект позволит обеспечить бесшовный обмен данными, упростит процессы взаимодействия между ведомствами и гражданами, а также повысит прозрачность и подотчетность государственного управления.
Одним из ключевых преимуществ "ГосТех" является её ориентация на пользователя. Платформа разрабатывается с учетом потребностей как государственных служащих, так и граждан. Для государственных служащих "ГосТех" предоставит удобные инструменты для автоматизации рутинных задач, управления данными и принятия решений. Для граждан платформа обеспечит доступ к широкому спектру государственных услуг в режиме онлайн, а также возможность участвовать в обсуждении важных вопросов и предлагать свои идеи. Внедрение "ГосТех" – это сложный и многоэтапный процесс, требующий согласованных действий всех заинтересованных сторон. Он включает в себя разработку нормативно-правовой базы, создание технической инфраструктуры, обучение персонала и интеграцию существующих информационных систем. Успех этого проекта во многом зависит от готовности государственных органов к переменам и их способности эффективно взаимодействовать друг с другом. Комплексная национальная цифровая платформа «ГосТех» включает более 750 федеральных и свыше 3,5 тысяч региональных информационных систем, объединивших государственные сервисы [8].
Развитие государственного управления до создания национальной цифровой платформы как единой платформы, повышающей эффективность координации ФОИВ Российской Федерации и других государственных органов, – очень важный этап эволюции в управлении. При этом, возвращаясь к организационным аспектам государственного управления в сфере экологии РФ, охарактеризуем основные вехи его становления, закладывая смысл сложных преобразований, которые повлияли на формирование современной структуры государственного управления в сфере природных ресурсов и экологии. В 1990-х годах принципиально изменились основы общественного строя, цели, задачи нового государства, экономическая основа общества (общегосударственная собственность на ресурсы была преобразована в частную и государственную (муниципальную)), изменились государственные методы управления экономикой страны (от централизованного и планового ведения хозяйства был осуществлен переход к рыночному хозяйству с участием государства в регулировании экономики). Становление новой системы хозяйствования происходило в трудных условиях сложного выбора новых целей, задач, национальных приоритетов, определения стратегии развития.
В силу короткого по времени (30 с небольшим лет) с точки зрения истории существования Российской Федерации на данный момент, по нашему мнению, можно выделить три этапа формирования государственного управления в сфере экологии (рисунок 3).
Рис. 3. Этапы государственного управления в сфере экологии в Российской Федерации и их основное содержание (составлено авторами)
Характеризуя период 1990-2000 гг. (первый этап), следует указать, что процессы государственного управления в сфере экологии и формирования новой экологической политики происходили стихийно и сложно, строились на остатках ранее разрушенной советской системы охраны окружающей среды.
Несмотря на большую законотворческую деятельность (было принято свыше 30 федеральных экологических законов), эффективность государственного управления в сфере экологии оставалась низкой, а принятое законодательство не было обеспечено механизмами его реализации. Происходило постоянное изменение названия, структуры и сфер деятельности федеральных природоохранных органов. Они подвергались преобразованиям почти каждые два года, в частности, в 1991, 1992, 1996, 1998, 2000 гг. [9]
Помимо этой причины, крайне затруднительно было ведение экологической работы на региональном уровне в следствие почти полного отсутствия государственных финансов, предназначенных на эти цели. У предприятий, которые стали частными, также не было финансовых средств не только на приобретение и замену очистных сооружений, но и просто на их ремонт. Хищническая деятельность некоторых предпринимателей по вырубке лесов, эксплуатации сельхозугодий и водоемов нанесла серьезный ущерб природной среде.
Характеризуя этот этап государственного управления в сфере экологии и удручающего состояния природной среды А.В. Шмыглева назвала его «деэкологизацией» [9]. С данной оценкой ученого трудно не согласиться. По этой причине этот этап формирования государственной экологической политики мы так и назвали.
В начале 2000-х годов (начало второго этапа) С.А. Шиняев указывал на кризис состояния окружающей среды и приводил информацию о значительном разрушении экосистемы, как следствие этого, ухудшение здоровья людей, рост генетических заболеваний и сокращение продолжительности жизни населения [10].
К 2012 г. изменить ситуацию к лучшему не удалось. Констатировался высокий уровень отрицательного антропогенного воздействия на природную среду и указывалось, что почти 54% городского населения проживали на территориях имеющих высокий и очень высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха, в 1/3 субъектов РФ опустынивание охватило более 100 млн. га, сохранялась проблема невозвратных промышленных и бытовых отходов, которые не вовлекались во вторичный хозяйственный оборот и вообще не перерабатывались [11].
В то же время в этот период наблюдаются положительные моменты в государственном управлении, что связано с интенсивным формированием современной правовой базы в области экологической работы, в частности, были приняты Водный, Земельный и Лесной кодексы, закон об охране окружающей среды [12].
В 2012 г. Президент РФ формулирует основы государственного экологического развития РФ до 2030 г., где во главу угла реализуемой государственной политики ставит решение экономических и социальных задач при сохранении экосистемы, соблюдении прав человека на благоприятную окружающую среду, обеспечении экологической безопасности и т.д. В документе также определены механизмы экологического развития [13].
Экологические проблемы сохраняются и заинтересованность Президента РФ в их решении не ослабевает. В 2017 г. он утверждает Стратегию экологической безопасности на период до 2025 года. Формулировка целей, задач, приоритетных направлений, применяемых механизмов основывается на анализе вызовов и угроз экологической безопасности. Она ориентирована на человека и должна способствовать устойчивому развитию экономики при сохранении экосистемы, ликвидации ранее нанесенного природе вреда и недопущения возникновения новых экологических катастроф, активизации работы по изменению климата [15].
В государственном управлении в сфере экологии основным лейтмотивом, нашедшим отражение в принимаемых нормативных правовых актах, становится достижение экологической безопасности за счет сохранения и восстановления природных систем, создания благоприятного и качественного жизнеобеспечения для устойчивого развития общества и улучшения демографической ситуации в стране.
Рассматривая реализуемую в России в этот период экологическую политику особое внимание хотелось бы обратить на участие государства в совместной работе с международными организациями на платформе ООН по климатическим вопросам. Россией ратифицированы многие международные договоры в сфере экологической политики и взятые на себя обязательства [16; 17; 18].
Государственное управление в сфере экологии в период 2012-2020 гг. реализовалась посредством государственной программы «Охрана окружающей среды», впоследствии была продлена до 2024 года, а затем до 2030 года.
Начиная с 2018 г. реализуется национальный проект «Экология» (с 2025 г. нацпроект «Экологическое благополучие»), который состоит из 10 федеральных проектов (которые также в 2025 году получили обновленные названия) [19].
Проведенный анализ, с одной стороны показал сохранение нерешенных экологических проблем в России, но, с другой стороны, и большую нормотворческую работу, а также практическую работу заключающуюся, в частности, в значительном совершенствование методов и расширении инструментов, применяемых государством для управления в сфере экологии.
Третий этап. Мы назвали его специально увязав с национальными целями и национальными приоритетами развития Российской Федерации до 2030 г. и на будущую перспективу до 2036 г. [20]. Именно в этом документе подчеркивается необходимость обеспечения устойчивого развития России на длительную перспективу, среди определяющих элементов которого называются экономика, экология и социальная сфера.
Президентом РФ сформулировано 7 национальных целей, среди которых на 4-м месте стоит «экологическое благополучие», которое по его мнению является определяющим для будущей жизни человека, преумножения населения страны, сохранения его здоровья и долголетия при устойчивом развитии страны, а также неразрывно связано с обеспечением экосистемными услугами и экологической безопасностью.
С целью определения достижения указанной цели к 2030 г. и 2036 г. в Указе установлены целевые показатели по комплексной переработке твердых коммунальных отходов, а также их утилизации, сокращению выбросов в атмосферу вредных веществ и ликвидации стоков неочищенных вод, ликвидации особо опасных отходов и т.д.
Заключение по результатам исследования. Исследование подчеркивает критическую роль государственных органов, в частности Министерства природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) и подведомственных ему служб и агентств, в обеспечении устойчивого развития, экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов в условиях нарастающих глобальных экологических вызовов. Ключевые выводы подчеркивают важность эффективного государственного управления, сложность организационной структуры Минприроды России, включающая федеральные службы и агентства, отражает масштаб задач по управлению природными ресурсами, требуя слаженной и скоординированной работы. Цифровая трансформация как приоритет применения в государственных информационных системах (ГИС) и отраслевых систем электронного документооборота (СЭД). Единая цифровая платформа «ГосТех» рассматривается как инструмент повышения эффективности координации федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), посредством создания единого цифрового пространства для обмена данными и упрощения взаимодействия. Анализ развития государственного управления в сфере экологии в России показывает сложную динамику. Период 1990-2000 гг. характеризовался "деэкологизацией" из-за системного кризиса и недостаточного финансирования. В начале 2000-х наблюдались признаки экологического кризиса, несмотря на формирование новой законодательной базы и разработку экологической доктрины. К 2030 году, благодаря национальному проекту «Экология», планируется достижение экологического благополучия, определённого как одна из ключевых национальных целей развития России, таким образом экологическое восстановление, экономическое развитие и рост населения является главной задачей этого проекта. Несмотря на сохраняющиеся экологические проблемы, наблюдается значительный прогресс в нормотворческой и практической деятельности государства, направленной на совершенствование методов и расширение инструментов управления в сфере экологии.
Исследование демонстрирует, что современная система государственного управления в сфере экологии и природопользования в России находится на этапе активной трансформации. Ключевым направлением является цифровизация, нацеленная на оптимизацию взаимодействия между различными органами власти, повышение прозрачности и эффективности принимаемых решений. Успешная реализация этих процессов требует комплексного подхода, согласованных действий всех сторон и готовности к изменениям. От эффективности этих усилий будет зависеть способность страны решать нарастающие экологические проблемы и обеспечивать устойчивое развитие.
1. Ukaz Prezidenta RF ot 09.03.2004 N 314 (red. ot 27.03.2023) "O sisteme i strukture federal'nyh organov ispolnitel'noy vlasti" // SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
2. Oficial'nyy internet-portal pravovoy informacii http://pravo.gov.ru, 17.11.2015, "Sobranie zakonodatel'stva RF", 23.11.2015, N 47, st. 6586. // SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
3. Ministerstvo prirodnyh resursov i ekologii Rossiyskoy Federacii [Elektronnyy resurs]. – Rezhim dostupa: https://www.mnr.gov.ru/about/viceminister/ (data obrascheniya 01.02.2025)
4. Dannye nabora otkrytyh dannyh Minfina Rossii. Chislennost' rabotnikov federal'nyh gosudarstvennyh organov v razreze central'nyh apparatov i territorial'nyh organov. [Elektronnyy resurs]. – Rezhim dostupa: https://minfin.gov.ru/opendata/7710168360-FGO_staff/7710168360-FGO_staff-visual?ysclid=m8xc3p7g5072952907 (data obrascheniya 01.02.2025)
5. Sayt Pravitel'stva Rossii. Novosti - Pravitel'stvo Rossii. Dmitriy Grigorenko: Odobreny pervye programmy cifrovoy transformacii vedomstv na 2025 god. [Elektronnyy resurs]. – Rezhim dostupa: http://government.ru/news/54175/ (data obrascheniya 01.03.2025)
6. Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 21.10.2022 № 3102-r Ob utverzhdenii Koncepcii sozdaniya i funkcionirovaniya edinoy cifrovoy platformy Rossiyskoy Federacii "GosTeh" i plana meropriyatiy ("dorozhnoy karty") po ee sozdaniyu // SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
7. Sayt FKU «Gosudarstvennye tehnologii» [Elektronnyy resurs]. – Rezhim dostupa: https://platform.gov.ru/about/?ysclid=m8zmntelje488334627 (data obrascheniya 01.02.2025)
8. Sayt Pravitel'stva Rossii / Mihail Mishustin prinyal uchastie v rabote mezhdunarodnogo cifrovogo foruma «Digital Almaty 2023» [Elektronnyy resurs]. – Rezhim dostupa: http://government.ru/news/47680/(data obrascheniya 01.03.2025)
9. Shmygleva A.V. Istoricheskie aspekty formirovaniya ekologicheskoy politiki v Rossii (HH vek) / A. V. Shmygleva // EKObyulleten'. - 2003. - № 2. - S. 17-21. URL: https://ineca.ru/?dr=library&library=bulletin/2003/0085/008 (data obrascheniya 20.01.2025)
10. Shulenina N.V. K voprosu ob opredelenii ponyatiya «ekologicheskaya politika» // Vestnik Rossiyskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Politologiya. 2006 № 8 S. 51-63
11. Osnovy gosudarstvennoy politiki v oblasti ekologicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda (utv. Prezidentom RF 30.04.2012) (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.09.2024) // SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
12. Federal'nyy zakon ot 10.01.2002 № 7-FZ (red. ot 08.08.2024) «Ob ohrane okruzhayuschey sredy» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
13. Osnovy gosudarstvennoy politiki v oblasti ekologicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda (utv. Prezidentom RF 30.04.2012) (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.09.2024) // SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
14. Ukaz Prezidenta RF ot 19.04.2017 N 176 «O Strategii ekologicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federacii na period do 2025 goda» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
15. Matveeva N.S. Gosudarstvennaya politika Rossii v kontekste ekologicheskoy povestki. // Municipal'naya akademiya. 2024. № 2. S. 538-549.
16. Suhoverhov K.K. Obzor ekologicheskoy politiki Rossii. 15 yanvarya 2021. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/columns/ecology/obzor-ekologicheskoy-politiki-rossii/ (data obrascheniya 20.01.2025)
17. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 15.09.2011 N 780 (red. ot 03.10.2018) «O merah po realizacii stat'i 6 Kiotskogo protokola k Ramochnoy konvencii OON ob izmenenii klimata» (vmeste s «Polozheniem o realizacii stat'i 6 Kiotskogo protokola k Ramochnoy konvencii OON ob izmenenii klimata»)// SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
18. Spravochnaya informaciya: "Perechen' gosudarstvennyh programm, nacional'nyh i federal'nyh proektov, prioritetnyh programm i proektov v Rossiyskoy Federacii" (Material podgotovlen specialistami Konsul'tantPlyus) URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310251/0faa0a4e6ff18eb50a4ab7f1cf8a2d7d9bf0d6bf/ (data obrascheniya 20.01.2025)
19. Ukaz Prezidenta RF ot 07.05.2024 N 309 «O nacional'nyh celyah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda i na perspektivu do 2036 goda» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrascheniya 01.02.2025)
