с 01.01.1997 по 01.01.2023
ГУУ (кафедры бухгалтерского учета, аудита и налогообложения Государственного университета управления,, профессор)
Москва, Россия
Россия
Россия
В статье представлена сущность концепции индикативного планирования как разновидности стратегического управления. Представлены группы индикаторов, применяемых в рамках методологий индикативного планирования. Акцент сделан на региональном уровне индикативного планирования. Обсуждаются преимущества индикативного планирования в регионах, включая гибкость, учет интересов заинтересованных акторов и возможность адаптации к изменяющимся условиям среды. Выявлены основные риски и ограничения – сложность координации между уровнями управления, недостаточная транспарентность, потенциальные манипуляции данными и проч. Делается вывод о необходимости совершенствования методологии индикативного планирования для повышения его эффективности в региональном стратегическом управлении.
индикатор, индикативное планирование, стратегическое управление, регион, региональное развитие
Индикативное планирование в стратегическом управлении развитием территорий приобретает особую значимость в условиях современных социально-экономических вызовов. Глобализация, экономическая нестабильность, региональные диспропорции и необходимость адаптации к быстро меняющимся условиям требуют эффективных инструментов прогнозирования и управления. Индикативное планирование позволяет увязать долгосрочные национальные стратегии с региональными приоритетами, обеспечивая комплексный подход к развитию территорий, чем, собственно, и обусловлена актуальность данной темы.
Сущность концепции индикативного планирования. Все большее количество стран стремится к переходу на качественно новый уровень управления национальной экономикой, социальной и политической сферами. Одним из наиболее эффективных путей реализации подобного перехода следует считать стратегическое планирование. В развитых странах макроэкономическое и инновационное развитие достигается преимущественно посредством инструментария стратегического планирования [1, с. 79].
Стратегическое планирование, согласно дефиниции И. Н. Молчанова с соавт., обозначает совокупность мероприятий по «целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития страны, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития» [6, с. 70].
Внедрение систем стратегического планирования характерно и для нашей страны. Российский законодатель уже зафиксировал механизмы и принципы стратегического планирования, которые имплементируются в реальную практику управленческой деятельности.
Одной из наиболее перспективных разновидностей методов стратегического планирования является индикативное планирование. Д. В. Ланская указывает, что методы индикативного планирования выполняют три основные функции: информационно-ориентирующую, координирующую, мотивационную [5, с. 273].
По нашему мнению, сущность информационно-ориентирующей функции заключается в предоставлении участникам экономической деятельности, в т.ч. властным ведомствам, данных о стратегических целях, приоритетах и прогнозах социально-экономического развития. Координирующая функция реализуется в контексте согласованию интересов различных экономических и политических акторов, обеспечивая их взаимодействие в рамках общей стратегии развития. Подобная координация осуществляется как на государственном уровне (между министерствами, ведомствами, региональными институциями), так и на уровне отдельных отраслей и предприятий. Мотивационная функция раскрывается через формулирование стимулов к следованию стратегическим целям и приоритетам, установленным в планах, для экономических акторов. Стимулирование реализуется в том числе посредством налоговых и кредитных рычагов, мер государственной поддержки, инвестиционные программы, создание благоприятной институциональной среды. Данные три функции в совокупности обеспечивают гибкость и адаптивность индикативного планирования, позволяя государству управлять экономическими, политическими и социальными процессами, не прибегая к жесткому административному вмешательству.
Д. В. Ланская указывает также, что индикативное планирование подразумевает поиск баланса между либеральным подходом, гибкостью, с одной стороны, и директивностью – с другой: индикативные планы включают в себя как ориентирующие, так и обязательные, директивные показатели (индикаторы). Индикативное планирование как один из способов стратегического управления позволяет: (1) снизить риски и неопределенности при принятии стратегических решений; (2) повысить стабильность функционирования и развития национальной и региональной экономики; (3) оставить «простор» для проявления инициативы на местах за счет рекомендательный характер индикативных планов [5, c. 273].
Н. В. Сироткина определяет термин «индикативное управление» следующим образом: способ управления предприятиями, регионами и отраслями, реализуемого посредством идентификации и анализа качественно-количественных характеристик, «отражающих динамику изменений значимых экосистемных процессов» [8, c. 14].
Многие авторы, предлагая дефиниции категории «индикативное планирование», указывают на ее принципиальное отличие от директивного администрирования. Как пишет Д. В. Ланская, индикативное планирование основано на согласовании и равноправном участии различных групп интересов, будучи, таким образом, способом координации позиции государства, социума и частного бизнеса [5, с. 272]. Аналогичное умозаключение выражает С. Е. Демидова: индикативное планирование выступает демократичной формой государственного регулирования рыночной экономики, основанной на механизмах координации государства и экономических субъектов [1, c. 82].
А. П. Соколов говорит о том, что индикативное планирование представляет собой концептуальную оппозицию директивному планированию и управлению и предполагает «равноправное взаимодействие хозяйствующих субъектов, их непосредственную вовлеченность в процесс управления экономикой» [9, с. 218]. Индикативное планирование, кроме того, позволят активизировать взаимодействие между государственными и частными структурами, что позволяет мобилизировать имеющиеся ресурсы на общестрановом и региональном уровне, обеспечив таким образом высокую динамику развития страны.
Индикаторы как основа методологии индикативного планирования. В основе методологий индикативного планирования, как отмечено выше, находятся индикаторы – параметры, задающие границы, предельные значения, в пределах которых система, состоящая из материальных, технологических и финансовых потоков, будет продолжать развиваться в контексте реализации общенациональных стратегических целей и задач [1, с. 81]. Н. В. Сироткина определяет индикатор как «качественно-количественную характеристику исследуемого процесса или явления, сигнализирующую об изменениях, произошедших в динамике, или отклонениях от нормативных значений» [8, с. 12].
В качестве индикаторов могут выступать показатели динамики, эффективности экономики и структуры, состояния уровня жизни населения и др. Условно все применяемые в российской и зарубежной практике индикаторы можно разделить на несколько групп (Таблица 1):
Таблица 1
Группы индикаторов, применяемых в рамках методологий индикативного планирования (общестрановой и региональный уровни управления)
|
Тип индикаторов |
Примеры индикаторов |
|
Макроэкономические |
ВВП, динамика макроэкономического роста, инфляция, индекс потребительских цен, уровень безработицы, дефицит/профицит государственного бюджета, государственный долг и проч. |
|
Социальные |
Уровень бедности, средняя заработная плата, индекс человеческого развития, демографические показатели и проч. |
|
Промышленные и технологические индикаторы |
Объем промышленного производства, производительность труда, инвестиции в основной капитал, уровень инновационной активности, количество патентов и проч. |
|
Экологические |
Уровень выбросов парниковых газов, концентрация вредных веществ, степень озеленения, энергетическая эффективность и проч. |
|
Внешнеэкономические и финансовые |
Торговый баланс, индекс открытости экономики, динамика и показатели прямых иностранных инвестиций, стабильность национальной валюты и проч. |
Примечание: составлено авторами
Как отмечено выше, индикативное планирование может быть реализовано на различных уровнях управления: на микроэкономическом – в форме стратегических планов предприятия, на мезоэкономическом – речь идет о межотраслевых, комплексных планах и программах развития отраслей и подотраслей, на региональном, на макроэкономическом уровне [9, с. 218].
Специфика индикативного планирования на региональном уровне. Тогда как микро-, мезо- и макроуровни имплементации индикативного планирования являются достаточно изученными и апробированными в реальной практике, региональный уровень остается, можно сказать, на периферии внимания исследователей-теоретиков, экономистов и представителей политических элит. В данной связи особый интерес представляют перспективы применения методов индикативного планирования на региональном уровне.
Как показывает наблюдение за экономико-социальной обстановкой в российских регионах за последние несколько лет, в региональном развитии российских субъектов наблюдаются как универсальные, так и специфические проблемы и барьеры. В частности, специалисты говорят о тенденции к деградации сервисной экономики в крупных региональных городах, о снижении конкурентоспособности и прибыльности региональных предприятий-экспортеров, о недостаточности социальной поддержки уязвимых слоев населения, о низком спросе на рабочую силу на региональных рынках труда, о снижении доходов населения и др. [7, c. 93].
Создание системы индикаторов на региональном уровне позволит субъектам хозяйствования и региональным ведомствам, по мнению И. Д. Удалова, получить ориентиры для дальнейшего развития [10, с. 15]. Л. И. Пронина в данной связи говорит о создании систем национального и регионального индикативного планирования. Реализацию подобной меры должны обеспечить специальные агентства планирования – подобно тому, как это функционирует во Франции, Японии, Ирландии, Китае и других странах. Агентство должно обеспечить координацию Минэкономразвития, Минфина, Центробанка России и других министерств и региональных ведомств [7, с. 99].
Кроме того, следует сказать, что региональные индикативные планы должны коррелировать с планами, разработанными на макроэкономическом уровне. Индикативное планирование на региональном уровне предполагает соподчиненность предпринимаемых стратегических и тактических действий при разработке и исполнении сбалансированного комплекса мер [6, с. 61].
В отличие от директивного планирования, мероприятия по формированию индикативных планов в масштабе региона должны осуществляться «снизу вверх». А. П. Соколов предполагает, что эта работа должна начинаться с внутриорганизационного планирования, т.е. на микроуровне. Далее, на муниципальном уровне, к формированию планов подключаются союзы, ассоциации, объединения предприниматели, а также органы местной власти. В дальнейшем планирование осуществляется на региональном уровне. Таким образом, индикативное планирование предполагает согласование деятельности федерального «центра», регионов, отраслей и предприятий [9, с. 220]. Тем не менее, эффективного механизма применения подобной поэтапной системы согласования на текущий момент в реальной практике не выработано.
В разработке индикативного плана на региональном уровне требуется, кроме того, исходить из ситуации региональной конкуренции. В идеальной ситуации, пишет У. А. Курбанова с соавт., регионы страны не должны вступать в конкурентные отношения: связь между ними должна носить взаимодополняющий, взаимовыгодный характер [3, с. 141]. Соответственно, можно предположить, что индикативные планы, разрабатываемые и реализуемые на уровне регионов, должны предполагать межрегиональное взаимодействие на основе использования ресурсов, организации закупок и реализации продукции, передачи положительного опыта развития. Подобное взаимодействие – его объем и качество –должно также отражаться в виде определенных индикаторов.
Действительно, индикативное планирование обретает высокую значимость на региональном уровне, особенно при учете существенной вариативности российских субъектов по уровню жизни населения, промышленной специализации, объемов экспорта и импорта и т. п. Важно рассчитывать и отслеживать показатели, выраженные в индикаторах для конкретного региона, а не исходить из общестрановых.
Сущность индикативного планирования на региональном уровне заключается в объективной оценке уровня развития конкретного региона, идентификации его сильных и слабых сторон, проведение внутритерриториального кластерного анализа региона [4, с. 3].
Риски регионального индикативного планирования. В области индикативного планирования на региональном уровне имеется ряд рисков и трудностей, которые следует учитывать при разработке планов.
Во-первых, можно отметить трудность в обеспечении баланса между общероссийскими индикаторами (общестрановой стратегией развития в конкретной области) и региональной спецификой.
Во-вторых, можно отметить риск, связанный с отсутствием текущего мониторинга достижения индикаторных показателей в пользу контроля «постфактум».
В-третьих, имплементация концепции индикаторного планирования порождает риски отсутствия «сквозного» индикативного планирования и взаимосвязи между другими планам и стратегиями [2, с. 58]. Разрозненность индикативных планов приведет к появлению множества «разрывов» в реализации узконаправленных планов и отсутствия комплексного, целостного подхода к управлению регионом.
В-четвертых, разработка индикаторов может носить формализованный и редуцированный характер, что не позволит получить объективное представление о состоянии конкретной сферы в регионе. При разработке индикаторов могут использоваться упрощенные методики, шаблонные подходы и усредненные данные, не отражающие реальную региональную обстановку. Индикаторы, основанные исключительно на количественных данных, могут не учитывать важные качественные аспекты. В частности, уровень занятости может быть высоким, но без анализа качества рабочих мест (уровень зарплаты, условия труда, социальные гарантии) невозможно сделать объективные выводы о социально-экономическом благополучии населения. Кроме того, использование усредненных показателей не позволяет продемонстрировать внутрирегиональные различия. В частности, в регионе может наблюдаться высокий уровень средней заработной платы, но на этот показатель может оказывать влияние зарплаты сотрудников в крупных городах, тогда как на сельских территориях зарплата может быть существенно ниже. Подобные случаи не отражаются в случае использования агрегированных индикаторах, что, соответственно, не позволит разработать и реализовать действительно эффективный план.
В-пятых, можно предположить возникновение рисков манипулирования данными. Индикаторы могут быть скорректированы или подобраны таким образом, чтобы продемонстрировать желаемый результат. К примеру, если уровень бедности рассчитывается исключительно на основании показателей официального дохода, без учета теневой занятости и неформального сектора, то реальное положение дел может быть не быть отражено в индикативном плане.
Наконец, в-шестых, отметим риски недостаточной транспарентности в разработке и представлении индикативных планов. Отсутствие прозрачности и открытости создает условия для преднамеренного завышения или занижения значений индикаторов в интересах отдельных групп.
Таким образом, проведенное исследование позволяет прийти к следующим выводам:
- Индикативное планирование – это система социально-экономического планирования, основанная на разработке прогнозных показателей (индикаторов), которые характеризуют развитие экономики и отдельных её секторов. Индикативное планирование не имеет директивного характера и служит инструментом координации государственной политики, регулирования рыночных процессов и выработки стратегических ориентиров для хозяйственных субъектов и властных ведомств.
- Индикативное планирование играет ключевую роль в социально-экономическом развитии регионов, обеспечивая согласованность между государственными стратегическими приоритетами и региональными потребностями. В условиях децентрализации и рыночной экономики индикативное планирование становится важным инструментом управления, позволяющим регионам эффективно адаптироваться к изменяющимся экономическим условиям. Индикативное планирование позволяет учитывать специфику каждого региона (экономический потенциал, природные ресурсы, демографические особенности). Кроме того, такой подход способствует устранению диспропорций в развитии различных территорий.
- Риски регионального индикативного планирования включают сложность балансировки между национальными стратегическими индикаторами и региональной спецификой, недостаточный мониторинг и контроль индикаторов в режиме реального времени, разрозненность индикативных стратегий без сквозной интеграции с другими планами, формализованный и редуцированный характер разработки индикаторов, риск манипулирования данными, низкая транспарентность разработки и представления индикативных планов.
1. Демидова, С. Е. Особенности индикативного планирования в России / С. Е. Демидова // Вестник Псковского государственного университета. Серия: Экономика. Право. Управление. – 2016. – № 3. – С. 79-83.
2. Дулесов, А. Н., Бехтерев, Д. В. Особенности индикативного планирования региональной экономики / А. Н. Дулесов, Д. В. Бехтерев // Проблемы современной экономики (Новосибирск). – 2014. – № 22-1. – С. 55-59.
3. Курбанова, У. А. Индикативное планирование в качестве механизма устойчивого и комплексного развития регионов / У. А. Курбанова, Г. А. Фарзалиева, П. М. Агуралиева // Индустриальная экономика. – 2022. – № 3. – С. 138-142.
4. Ладыкова, Т. И. Методологические основы построения системы индикаторов развития региональных систем / Т. И. Ладыкова // Oeconomia et Jus. – 2022. – № 3. – С. 1-7.
5. Ланская, Д. В. Индикативное планирование неоиндустриального развития / Д. В. Ланская // Большая Евразия: развитие, безопасность, сотрудничество. – 2019. – № 2-1. – С. 272-274.
6. Молчанов, И. Н., Молчанова, Н. П. Планирование в России: истоки и перспективы / И. Н. Молчанов, Н. П. Молчанова // Государственное управление. Электронный вестник. – 2022. – № 90. – С. 59-73.
7. Пронина, Л. И. Пространственное и социально-экономическое развитие регионов в современной России / Л. И. Пронина // Россия: тенденции и перспективы развития. – 2021. – № 16-2. – С. 93-99.
8. Сироткина, Н. В. Индикативное управление сбалансированным развитием корпораций, регионов, отраслей / Н. В. Сироткина // РСЭУ. – 2024. – № 4 (67). – С. 10-22.
9. Соколов, А. П. Индикативное планирование в региональной экономике / А. П. Соколов // Актуальные вопросы экономических наук. – 2010. – № 17-1. – С. 217-221.
10. Удалов, И. Д. Актуальные направления макроэкономического развития России / И. Д. Удалов // Научные записки молодых исследователей. – 2021. – № 1. – С. 13-21.
