Одним из основных механизмов влияния государства на экономику страны является система государственных закупок товаров и услуг для государственных нужд. Единой группой расходов для бюджетов бюджетной системы, согласно 21 статье Бюджетного Кодекса РФ, является группа «Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд» [4, С. 166-170]. Поэтому государственные закупки занимают довольно значительную часть бюджета и являются действенным инструментом управления экономикой.
Государственная политика должна проводиться с учетом обеспечения соответствующего уровня бюджетных расходов, монетарной и валютной стабильности согласно с целевыми ориентирами деятельности Центрального банка, долгосрочных ориентиров экономической политики государства, которая предусмотрена в программе деятельности правительства. Для выполнения этих требований необходимо четкое согласование бюджетно-налоговой политики и денежно-кредитного регулирования [2, с.109.].
Таким образом современная система управления государственными закупками в России становится тем фактором, который способен дать импульс к устойчивому и динамичному развитию национальной экономики, обеспечить реальную поддержку отечественных производителей.
Актуальность темы исследования обуславливается тем, что в связи с ростом привлекательности для бизнес-сообщества участия в поставках продукции для нужд государства возрастает необходимость всестороннего изучения процесса управления госзакупками.
Организация и управление государственными закупками направлены на получение сырья, материалов, товаров и услуг в требуемое время и месте от установленного поставщика и по приемлемой (выгодной) цене и надлежащего качества.
Понятие «государственных закупок» не представлено в законодательных актах. Только в ГК РФ в ст.525 отмечается, что «поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основании государственного контракта» [8].
Как показало изучение, дефиниция «государственные закупки» отражается в научной и экономической литературе как с экономической, так и с юридической точки зрения.
М.Линдерс, А.Флинн характеризуют государственные закупки как «состав разнообразных функций и действий, которые нацелены на повышение централизованной управляемости, сокращение расходов государственного бюджета, контроль над финансовыми потоками и обеспечение нуждгосучреждений» [17, C.32.].
А.А.Демин отмечает, что с практической стороны государственные закупки определяются исключительно для характеристики взаимодействия госзаказчика с подрядчиками и поставщиками. С экономической стороны - как «часть изготовленных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета» [9, C. 27].
В свою очередь, А.В. Кнутов пишет, что закупки, совершаемые за счет госбюджета, требуемые для обеспечения работы структуры государственных органов и федеральных государственных учреждений [11, С. 45.].
Исследователи Б.А.Райзберг, Л.Ш.Лозовский, Е.Б. Стародубцева, полагают, что к государственным закупкам относят часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета [14].
Обобщение приведенных взглядов на дефиницию «государственные закупки» вытекает их экономическая составляющая - это само изготовление товаров или услуг в целях реализации, в свою очередь юридическая составляющая понятия - выступление государства как заказчика, и как главного потребителя и контролера закупочной деятельности. Из определений понятий «государственные закупки» вытекает, что «закупки» являются одной из форм участия государства в производственной деятельности предприятий, определяющееся в государственном потреблении.
По-нашему мнению, понятие «государственные закупки» - способ реализации продукции и услуг предприятий для удовлетворения государственных нужд в разных сферах деятельности.
Понятие «государственных закупок» отождествляет экономические и юридические составляющие, которые в одинаковой значимости исполняют главное предназначение - государственное регулирование экономики для развития производственной деятельности в стране.
Для обеспечения заказчиков качественными товарами, работами и услугами с наибольшей экономией и эффективностью траты бюджетных средств система формирования и размещения госзаказов решает следующие основные задачи [20, С. 44].
-
-
- Определяет реальные объемы требуемых товаров, работ, услуг, с помощью системы текущего и перспективного планирования;
- Своевременно осуществляет закупки для получения требуемых товаров, работ, услуг;
- Осуществляет государственный надзор, контроль и координацию в сфере государственных закупок для обеспечения своевременного и качественного снабжения;
- Обеспечивает прозрачность исполнения государственных закупок с целью повышения конкуренции в сфере государственных закупок;
- Проводит мониторинг, анализ и оценку проводимых государственных закупок, по результатам отчетности по закупкам и сравнения данных со степенью удовлетворения нужд, на которые данные закупки были направлены.
-
C целью рассмотрения возможности заимствования зарубежной практики, рассмотрим особенности построения системы государственных закупок за рубежом.
Одной среди первых систему государственных закупов ввела Великобритания, которая ввела в систему исполнительной власти специальный орган, осуществляющий закупочную деятельность. Кроме осуществления закупок (основная функция), на данный орган возложены полномочия по проведению управления крупными контрактами, мониторинга государственных контрактов, создание и ведение электронной базы контрактов. Так, уполномоченный государственный орган проводит анализгосударственногоконтрактанавсехэтапах,начинаяотоценкинеобходимости его заключения, заканчивая процессом исполнения и контролем.
Система государственных закупок США начала действовать в 1972 г., с принятием соответствующего закона. В настоящее время в США действует специальный закон - Свод законодательных актов государственного регулирования, который ежегодно изменяется и дополняется. Кроме того, каждое министерство и ведомство, осуществляющее государственные закупки, принимает свои локальные нормативные акты, определяющие порядок организации и проведения государственных закупок.
Источником выступает единая информационная система федеральных закупок, ее элементами выступают отдельные сайты, к примеру, сайт, предназначенный для регистрации поставщиков, другие ресурсы содержат подробную и детальную информацию о закупаемых товарах, работах, услугах, об обязательной публикации федеральных контрактов и др.
С нашей точки зрения, информационная система, которая используется в США для управления рынком государственных закупок, имеет следующие преимущества (по сравнению с российской единой информационной системой государственных закупок): точность содержащихся данных, возможность ознакомления и скачивания содержащихся данных в любом формате, качественный проведенный анализ данных (по различным критериям, например, по периодам, по ведомствам и т.д.).
В странах Западной Европы ориентация закупок происходит на удовлетворение общественных потребностей, а само государство не рассматривается как субъект осуществления закупок.
Под формой закупочной деятельности понимается определенный процессуальный порядок проведения закупки. Так, закупки производятся в следующих формах:
1) Совместные конкурсы и аукционы – форма проведения закупки, при которой два или более заказчика проводят закупки одних и тех же товаров, работ или услуг. Контракт с победителем/победителями заключается каждым заказчиком [19].
2) Конкурс с ограниченным участием - конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор.
3) Двухэтапный конкурс - конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования либо единые требования и дополнительные требования и победителем такого конкурса признается участник двухэтапного конкурса, принявший участие в проведении обоих этапов такого конкурса (в том числе прошедший предквалификационный отбор на первом этапе в случае установления дополнительных требований к участникам такого конкурса) и предложивший лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа такого конкурса.
4) Электронный аукцион - аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.
5) Запрос котировок - способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд товарах, работах или услугах сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок и победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта, наименьшую сумму цен единиц товаров, работ, услуг.
6) Запрос предложений - способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге.
7) Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион, при которых информация о закупках сообщается заказчиком путем направления приглашений принять участие в закрытых способах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), документации о закупках ограниченному кругу лиц, которые соответствуют требованиям, предусмотренным Федеральным законом №44-ФЗ, и способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок, в случаях, предусмотренных частью 2 ст.84 ФЗ№44-ФЗ.
Таким образом, формы государственных закупок различаются не только по процессуальным особенностям их проведения, но и по закупаемым товарам и услугам.
В настоящее время в России применяется большое количество механизмов управления системой государственных закупок, которые известны мировой практике, но, с нашей точки зрения, система осуществления государственных закупок требует доработки и совершенствования, заимствования опыта зарубежных стран (в частности, из опыта США – использования информационных технологий при проведении закупок для государственных нужд, из опыта Великобритании – создание специального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за проведением закупок различными субъектами, разработку специальных механизмов повышения эффективности проведения закупочной деятельности).
В России действует Единая информационная система в сфере закупок (далее - ЕИС), которая используется субъектами для размещения заказов и участию в закупочной деятельности и позиционируется как единое информационной пространство для осуществления закупок.
В структуре цифровой экономики можно выделить три основных взаимосвязанных составляющих, определяющих уровень развития общества: сферы деятельности, в которых осуществляется взаимодействие поставщиков и потребителей; инновационные технологические платформы, формирующие условия для динамичного развития различных сфер деятельности; институциональная и инфраструктурная среда, обеспечивающая условия для развития технологических платформ, а также эффективное взаимодействие между субъектами рыночных отношений. Формирование и развитие нового информационного общества в стране должно быть основано на взаимодействии таких ключевых элементах как государство, корпорации, малый бизнес и наука. Только в таких условиях возможно максимально быстро создать современные высокотехнологичные инновационные энерго- и ресурсо-эффективные предприятия, которые способны развивать «сквозные» технологии и управлять цифровыми платформами [10, С. 94].
Первоначальная версия портала государственных закупок (ЕИС) была разработана в 2004 году по заказу Минэкономразвития России в рамках программы «Электронная Россия» и функционировала по адресу pgz.economy.gov.ru.
Рассмотрим динамику регистрации заказчиков в ЕИС за период 2012- 2019 гг. Так, в 2019 году произошло увеличение регистрации заказчиков в 1,6 раз по сравнению с 2018 г. Причина такого роста, на наш взгляд, обусловлена введение дополнительных механизмов контроля за заказчиками государственных закупок и невозможности заключать контракты на приобретение товаров (или выполнение работ, услуг другими способами). Кроме того, за счет реформирования структуры государственных органов, произошло разветвление органов исполнительной власти. В 2018 г., в свою очередь, в ЕИС было зарегистрировано на 8% меньше заказчиков, чем в 2017. Анализ информации об общем количестве заказчиков, осуществлявших закупки в 2017 и 2018 годах, показал рост количества государственных и муниципальных унитарных предприятий, осуществлявших закупки в 2018 году. Количество заказчиков, являющихся государственными унитарными предприятиями, осуществивших закупки в отчетном периоде выросло на 28%, заказчиков, являющихся муниципальными унитарными предприятиями, увеличилось на131%.
В 2018 году в ЕИС зарегистрировано 3872 организации, что отличается от 2017 года на 8% в меньшую сторону. Как показал анализ, в 2019 году сократилось количество заказчиков, осуществлявших закупки по отношению к общему количеству заказчиков, зарегистрированных в ЕИС на отчетную дату. Наиболее всего сократилась доля заказчиков – государственных компаний (на 45%). Наибольший прирост доли заказчиков наблюдался среди муниципальных унитарных предприятий (+328,5%).
Анализ информации об общем количестве заказчиков, осуществлявших закупки в 2017 и 2018 годах показал рост количества государственных и муниципальных унитарных предприятий, осуществлявших закупки в отчетном периоде по отношению к 2017 году.
Количество заказчиков, являющихся государственными унитарными предприятиями, осуществивших закупки в отчетном периоде выросло на 28%, заказчиков, являющихся муниципальными унитарными предприятиями, увеличилось на 31%.
Анализ сведений о закупках, размещенных в ЕИС за период с 2017 по 2019 г. показал, что закупочная деятельность в 2019г. имеет тенденцию к снижению по сравнению с 2018 г. на 10,3 млн. руб. в стоимостном выражении и 25897 шт. в количественном. Ухудшение стоимостного показателя практически в 2 раза в 2019 г. по сравнению с 2018 г. указывает на наличие серьезных проблем в сфере осуществления закупок продукции для государственных нужд.
Среднее количество заявок на участие в закупке, по данным ЕИС, в 2019 году снизилось по отношению к 2018 году (1,7) и составило 1,6 тыс.заявок, что аналогично показателю 2017 года. Отметим, что при этом уровень конкуренции среди участников в целом не зависит от способа осуществления закупки. Полагаем, что уменьшение количество заявок связано с понижением спроса на государственные закупки со стороны их участников.
Рассмотрим статистику объема закупок в опубликованных извещениях за 2019 г. В 2019 г. наиболее распространенными способами определения поставщика (исполнителя, подрядчика) являются закупки, осуществленные путем проведения иных способов (60% от общего объема). Под «иными» в данном случае понимаются совместные конкурсы и аукционы, конкурсы с ограниченным участием, двухэтапные конкурсы, запрос предложений, закрытые способы определения поставщиков.
Аукционы в электронной форме и запросы котировок составляют наименьшее количество от общего объема закупок (1%), что может свидетельствовать о сложном и неудобном процессе их проведения, о сложностях бюрократического характера либо о низкой стоимости продукции, закупаемых по данным формам.
На втором месте по популярности находится закупка у единственного поставщика, что фактически относится к неконкурентным способам закупки.
Отметим, что в 2017-2018гг. распределение объема закупок происходило аналогичным образом (с минимальными движениями (в пределах 2%) в одну или другую стороны).
Таким образом, была проанализирована закупочная деятельность за 2017-2019 гг. и сделан вывод об ухудшении практически всех показателей в 2019 г. по сравнению с 2018г. Вышеизложенное может свидетельствовать о снижении эффективности управления закупками, ухудшении экономической ситуации, и, как следствие, выделении меньшего количества бюджетных средств на осуществление закупок. Ухудшение стоимостного показателя практически в 2 раза в 2019 г. по сравнению с 2018 г. указывает на наличие серьезных проблем в сфере осуществления закупок продукции для государственных нужд.
Исследователи проводят анализ закупок продукции для государственных нужд в регионах путем расчета индекса эффективности системы закупок для государственных нужд.
Основываясь на этом, была выделена гипотеза, что объемы совершаемых закупок для государственных нужд находятся в зависимости от объема валового регионального продукта, чем выше показали ВРП, тем «богаче» регион, следовательно, тем больше объем проводимых закупок для обеспечения государственных нужд.
Традиционно в экономической теории рассматривается понятие «экономическая эффективность», а ее показатели могут быть определены разными способами, однако общим для них является установление соотношения достигнутых результатов и суммарных затрат ресурсов, то есть степень достижения цели, ради которой производились расходы. Названный подход в полной мере может быть отнесен и к государственным расходам.
Эффективность государственных расходов является комплексным показателем оценки общей (или общественно-экономической) эффективности и определяется как соотношение величин достигнутого в результате реализации товаров (услуг) конечного общественно значимого результата и объема затрат на его достижение [21, С. 15-22].
Изучение статистических данных, характеризующих экономическую эффективность закупок в различных регионах Российской Федерации за 2018-2019гг. следует отметить, что лидирующие позиции по эффективности государственных закупок в 2018 г. занимали Ульяновская область, Кемеровская область и Хабаровский край, в 2019 г. – Москва, Ханты- Мансийский автономный округ и Тамбовская область. В 10 регионов с наиболее высоким показателем эффективности два года подряд входила Саратовская область.
Рассмотрим показатели 10 регионов с наибольшим объемом валового регионального продукта за 2018 и 2019 гг. Проведенное исследование показало, что во всех рассматриваемых регионах в 2019 г. произошел рост валового регионального продукта по сравнению с 2018 г. Значение валового регионального продукта Москвы в 2,0-7,9 раз превышает значения валового регионального продукта других лидирующих регионов.
При изучении показателей валового регионального продукта не найдена прямая взаимосвязь данного показателя с показателем эффективности закупочной деятельности.
Полагаем, что высокие показатели эффективности закупочной деятельности названных регионов связаны, в том числе, с эффективным управлением закупками. Так, в Ульяновской, Кемеровской, Саратовской, Томской областях созданы Агентства государственных закупок.
Кроме того, в Ульяновской области (регион, занявший первое место по эффективности проведения закупок в 2018г.) Департаментом государственных закупок ведется и публично публикуется статистика эффективности и прозрачности закупочных систем, организуются совещания с заказчиками государственных закупок с целью обучения проведения закупок.
Одним из лидеров среди регионов, обладающие наивысшими показателями эффективности и прозрачности государственных закупок также является Тамбовская область и Ханты-Мансийской автономный округ [13].
Изучение отраслевой структуры валовой добавленной стоимости (пять лидирующих отраслей экономики) субъектов Российской Федерации, занимающих лидирующие положения в рейтинге эффективности закупок, в 2018 г. Так, наиболее высокодоходными отраслями регионов-лидеров по государственным закупкам являются «Обрабатывающие производства», «Транспортировка и хранение», «Сельское и лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство», «Строительство». Отрасль «Государственное управление и обеспечение» развита (занимает 4-ое место) лишь в двух рассматриваемых регионах – Ульяновской области и Хабаровском крае.
Министерство финансов РФ ежегодно формирует планы закупочной деятельности для различных юридических лиц, осуществляющих закупки продукции для государственных нужд, в том числе в региональном разрезе.
Исходя из вышесказанного, полагаем возможным осуществлять финансирование регионов для осуществления закупок и обеспечения государственных нужд, учитывая в том числе показатель валового регионального продукта за прошедший период. С нашей точки зрения, данный шаг, с одной стороны, позволит спроектировать реальную потребность региона в обеспечении продукции, осуществляемой по госзакупках. С другой стороны, данная мера может послужить стимулом для регионов для увеличения валового регионального продукта.
