с 01.01.2021 по 01.01.2023
Рязанская область, Россия
В статье представлены результаты исследования теоретико-методических основ реализации проектов взаимодействия производственного сектора УИС с представителями бизнес-сообщества. Проанализированы и обобщены специфические особенности государственно-частного партнерства в производственном секторе уголовно-исполнительной системы.
инвестиции, партнерство, взаимодействие, развитие, уголовно-исполнительная система
В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее – УИС) на период до 2030 г. [1] одним из вызовов, стоящих перед УИС, указан вектор совершенствования производственной деятельности для обеспечения необходимого уровня занятости осужденных. Исходя из чего, повышение эффективности уголовно-исполнительной системы, предусматривающее совершенствование организации ее деятельности, обеспечение безопасности, развитие производства и формирование профессионального кадрового потенциала является актуальной и своевременной задачей.
Одним из направлений усовершенствования организационно-структурного построения учреждений уголовно-исполнительной системы и является развитие имеющейся производственной базы учреждений уголовно-исполнительной системы на принципах государственно-частного парнтерства (далее – ГЧП), что позволит создавать дополнительные рабочие места для привлечения осужденных к оплачиваемому труду. Производственный сектор УИС включает производственные объекты, которые являются структурными подразделениями учреждений согласно ст. 18 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», расположенные в исправительных центрах, центрах трудовой адаптации осужденных (производственные (трудовые) мастерские) [2].
Современный этап реформирования уголовно-исполнительной системы выдвинул комплексную задачу по совершенствованию и развитию новых форм экономико-производственного сотрудничества учреждений исполнения наказаний и бизнес-структур с учетом положительных отечественных разработок и передового зарубежного опыта. Одним из наиболее дискуссионных вопросов не только с правовой, но и с экономической точек зрения в сфере функционирования УИС является привлечение частного сектора – бизнес-партнера к тому или иному сегменту деятельности. Институт ГЧП для пенитенциарной системы России является новым. Несмотря на государственное признание концепции «государственно-частного партнерства» в уголовно-исполнительной сфере многие вопросы экономической и правовой природы требуют глубоких междисциплинарных исследований. Следует отметить, что в науке категория ГЧП используется в общем понимании этого слова, а в сфере УИС вообще прослеживается явный недостаток в данных исследованиях.
Изучение зарубежного и отечественного опыта привлечения частного сектора в различные сферы, а также в сферу исполнения наказаний является предметом научных работ таких ученых, как Котелевская Ю.В. [3], Гасилов В.В. [4], Кружкова И.И. [5; 6], Радченко Е.П. [7], Бакшеев С.В. [8], Белик В.Н. [9]. Вышеперечисленные ученые исследовали вопросы целесообразности создания частных пенитенциарных учреждений в основном в части правовых установок, не уделяя должного внимания экономической составляющей сотрудничества государства в лице УИС и частного партнера. Остаются практически не исследованными вопросы аргументации возможностей использования частного сектора в сфере исполнения наказаний в таком институте как ГЧП в УИС. Перечень форм такого партнерства сегодня остается открытым: распространять его только на строительство новых учреждений УИС или на другие сферы деятельности системы, в частности, на собственный производственный сектор учреждений, исполняющих наказания – центры трудовой адаптации осужденных и производственные (трудовые) мастерские. Учитывая довольно сложный характер данных вопросов, ответ на поставленный вопрос находится не только в области права, но и экономики, что и определяет постановку предмета исследования.
Принимая во внимание предмет исследования, определение категории «государственно-частное партнерство» является первоочередным. Данную категорию трактует ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ [10]. ГЧП – государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим ФЗ в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Согласно данному ФЗ, проект государственно-частного партнерства, проект муниципально-частного партнерства — это проект, планируемый для реализации совместно публичным партнером и частным партнером на принципах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства.
Нами были рассмотрены взгляды ученых на трактовку понятия ГЧП в научной литературе. Исследования показали, что на сегодняшний день в литературе отсутствует единое понятие, определяющее партнерство бизнеса и власти. Существует определенная специфика в трактовке указанного понятия, которая обусловлена целями, задачами, законодательно-нормативной базой, приоритетами социально-экономической политики, уровнем развития правовой культуры и административной структурой и функциями органов государственной власти.
Причиной отличительных особенностей в понятиях ГЧП являются не только терминологические проблемы, но и несовпадение представлений о месте и значении партнерства в современной рыночной экономике. Как среди практиков, так и в научных кругах среди ученых существуют диаметрально противоположные взгляды на природу и цели функционирования ГЧП.
Одна группа авторов, а также законодатель [6; 10; 12; 13], говорят о том, что целью ГЧП является объединение ресурсов для роста преимуществ от использования компетенций и сильных сторон государственного и частного секторов. Данное направление исследователей выделяют характерные черты ГЧП – продолжительность отношений государства и частного сектора, разделение рисков, обязанностей, расходов между партнерами, выявление выгод для каждой из сторон партнерства. Другая группа авторов [14; 15; 16; 17; 18] выделяет финансовую составляющую отношений, возникающую при реализации совместных проектов. Данная трактовка передает идею создания ГЧП, однако не отражает отличных особенностей применения этого механизма, специфики его формирования.
Несмотря на многие отличия определения данного понятия, ученые высказывают единое мнение относительно того, что ГЧП является одной из наиболее эффективных форм сотрудничества между государством и бизнесом. Это сотрудничество основано на признании факта, что обе стороны получают выгоды от объединения финансовых ресурсов, технологий и управленческих знаний.
Таким образом, разногласия при определении партнерского взаимодействия государства и частного сектора касаются и отраслевого характера внедрения ГЧП. В трактовках государственно-частного партнерства прослеживается дифференцированный подход, согласно которому ГЧП ориентировано на определенные области применения. Следует отметить, что в настоящее время среди исследователей преобладает комплексный подход к рассмотрению основных форм и методов ГЧП, согласно которому применение инструментов и методов государственно-частного партнерства рассматривается с точки зрения источника финансирования, в зависимости от права собственности и этапа жизненного цикла объекта ГЧП.
Однако, по нашему убеждению, ГЧП целесообразно рассматривать не только как форму привлечения средств частного сектора, но и как объединение преимуществ и интересов, распределение возможных рисков и ответственности. Согласно приведенным подходам к рассмотрению этого понятия, в государственно-частном партнерстве и государство, и бизнес в процессе взаимодействия имеют свой интерес, который в дальнейшем приносит им обоим выгоду. Это дает нам возможность утверждать, что более целесообразно рассмотрение ГЧП именно как системы сотрудничества.
Следовательно, подводя итог всего вышесказанному, важно отметить, что подходов к определению ГЧП очень много. Предоставленные нами определения отражают сущность и функции этого явления, взаимно дополняют друг друга и формируют основу для разработки механизмов эффективной реализации проектов ГЧП с учетом локальной специфики УИС.
Однако следует отметить, что во всех исследованных определениях не уделено должного внимания вопросам организации такого взаимодействия в рамках ГЧП относительно пенитенциарной системы. В связи с отсутствием в литературе единой трактовки категории «государственно-частное партнерство с учреждениями ФСИН России», можно предложить следующее определение ГЧП применительно к УИС: «государственно-частное партнерство с учреждениями УИС» – это партнерство, осуществляемое, с одной стороны, руководством конкретных учреждений и органов УИС с противоположной стороны – субъектами хозяйствования – бизнес-структурами, с целью развития потенциала учреждений УИС, реализации инфраструктурных проектов, что находит свое отражение путем реализации договоров и соглашений.
Представляется целесообразным обобщить специфические особенности ГЧП в производственном секторе УИС:
- государственно-частное партнерство предполагает официальные отношения или договоренности на долгосрочной основе между учреждениями ФСИН и бизнесом;
- отношения сторон государственно-частного партнерства носят партнерский, то есть равноправный характер, а государство в лице ФСИН является партнером частного сектора, а не просто катализатором или регулятором его деятельности;
- четкая и прозрачная идентификация общих целей и интересов партнеров – государства в лице ФСИН и бизнес-партнера;
- совместное принятие решений при управлении инвестиционными ресурсами и проектами ГЧП;
- равное распределение расходов и рисков между партнерами;
- равенство перед законом всех партнёров, признание партнерами своих прав и обязанностей;
- согласованность интересов партнеров с целью получения взаимовыгоды;
- конкурсная основа определения частного партнера, кроме случаев, установленных законом.
Исходя из приведенных определений и других положений нормативных актов, выделим следующие признаки ГЧП в производственном секторе УИС: наличие двух сторон в лице таких субъектов, как: учреждение (и/или территориальный орган) ФСИН России (то есть профильный орган в системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализующий государственную политику в сфере исполнения уголовных наказаний и пробации) и подведомственные ему органы и учреждения, с одной стороны, и юридические лица и физические лица – с другой стороны; такое сотрудничество осуществляется на договорной основе; частный партнер определяется на основе конкурса; победитель конкурса несет полную ответственность за выполнение обязательств по договору ГЧП.
1. Распоряжение Правительства РФ от 29.04.2021 г. № 1138-р «Об утверждении Концепции развития уголовно-исполнительной системы РФ на период до 2030 г» [Электронный ресурс]. - Официальный сайт СПС «Гарант». - 2021. - Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/400639567/ (дата обращения: 11.01.2022)
2. Закон РФ от 21.07.1993 N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [Электронный ресурс]. - Официальный сайт СПС «Консультант Плюс». - 2021. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4645/ (дата обращения: 11.01.2021)
3. Котелевская Ю. В. Экономическая безопасность России: угрозы, возможности, тенденции / Ю. В. Котелевская, Д. В. Нехайчук, Ю. С. Нехайчук. - Москва: Издательство "Перо", 2022. - 416 с.
4. Гасилов В. В. Оценка рисков государства, муниципалитетов, частных инвесторов и арендаторов в проектах государственно-частного партнерства / В. В. Гасилов, Д. В. Польщиков, Е. А. Серебрякова // ФЭС: Финансы. Экономика. Стратегия. - 2017. - № 3. - С. 47-51
5. Кружкова И. И. Привлечение финансирования в проекты государственно-частного партнерства / И. И. Кружкова // Естественно-гуманитарные исследования. - 2022. - № 41(3). - С. 161-166
6. Кружкова И. И. Частные проблемы механизма реализации проектов государственно-частного партнерства в России / И. И. Кружкова // Сервис в России и за рубежом. - 2022. - Т. 16, № 3(100). - С. 146-153. - DOIhttps://doi.org/10.24412/1995-042X-2022-3-146-153
7. Радченко Е. П. Экономическая безопасность проектов государственно-частного партнерства с участием правоохранительных органов: инструменты и механизмы обеспечения / Е. П. Радченко // Финансовая экономика. - 2020. - № 11. - С. 293-298
8. Бакшеев С. В. Государственно-частное партнерство как способ привлечения частного капитала к развитию сектора реальной экономики / С. В. Бакшеев // Via scientiarum - Дорога знаний. - 2020. - № 4. - С. 17-27
9. Белик В. Н. Государственно-частное партнерство в пенитенциарной сфере: отдельные аспекты исполнения уголовных наказаний / В. Н. Белик // Вестник Томского государственного университета. - 2017. - № 423. - С. 202-206. - DOIhttps://doi.org/10.17223/15617793/423/28
10. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Официальный сайт СПС «Консультант Плюс». - 2015. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (дата обращения: 11.01.2022)
11. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Официальный сайт СПС «Консультант Плюс». - 2015. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (дата обращения: 16.01.2023)
12. Мингазов Р. И. Риски частного партнера при реализации проекта государственно-частного партнерства / Р. И. Мингазов // Modern Economy Success. - 2022. - № 4. - С. 89-92
13. Пухова М. М. Специфика рисков частных партнеров в условиях реализации проектов государственно-частного партнерства при выполнении государственного оборонного заказа / М. М. Пухова // Экономические науки. - 2020. - № 186. - С. 158-162. - DOIhttps://doi.org/10.14451/1.186.158
14. Кузнецова А. И. Механизмы финансирования проектов государственно-частного партнерства / А. И. Кузнецова // Актуальные вопросы современной экономики. - 2020. - № 11. - С. 1021-1024. - DOIhttps://doi.org/10.34755/IROK.2020.35.86.081
15. Асабаев Е. А. Совершенствование механизма компенсации операционных затрат проектов государственно-частного партнерства / Е. А. Асабаев // Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. - 2020. - № 2(60). - С. 235-240
16. Конищева Т. И. Проблема ограниченности существующих источников финансирования проектов государственно-частного партнерства / Т. И. Конищева // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии. - 2018. - № 6(65). - С. 3-5. - DOIhttps://doi.org/10.24411/2412-883X-2018-00001
17. Терехова Е. В. К вопросу о финансировании инвестиционных проектов в рамках государственно-частного партнерства (финансово-правовые и проблемные аспекты) / Е. В. Терехова // Вопросы экономики и права. - 2020. - № 142. - С. 41-47. - DOIhttps://doi.org/10.14451/2.142.41
18. Жарина Н.А. Финансовые механизмы реализации проектов государственно-частного партнерства / Н. А. Жарина, О. Н. Балабанова, Р. З. Гайфутдинова, Г. С. Габидинова // Экономика и предпринимательство. - 2019. - № 10(111). - С. 769-772
