Russian Federation
UDK 338.43 Экономика сельского хозяйства. Продовольственный комплекс
the article presents the results of a study of economic, organizational and legal aspects of changing the intended purpose of agricultural land. The reasons for the massive spread of processes of changing the intended purpose of agricultural land have been identified. Promising directions for solving issues in the area under study have been identified.
land resources, agriculture, forestry, land use
Земельные ресурсы – важнейший фонд материальных активов, который является основой для функционирования всей экономики нашей страны. Это – основной производственный актив для сельского хозяйства, который является безальтернативным в подавляющем большинстве случаев. В тоже время, вне зависимости от качественных характеристик почвы, земельные ресурсы – основа пространственного развития страны, то – на чем строится инфраструктура, развивается промышленность и формируются территории населённых пунктов. В ст. 7 Земельного кодекса РФ перечислен исчерпывающий перечень категорий земель в нашей стране. В тоже время, естественные, антропогенные и другие факторы определяют потребность изменения целевого назначения земель и соответственно – принадлежности их к определенным категориям.
Комплекс экономических, правовых агрономических, агрохимических и других аспектов изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель получил развитие в работах таких авторов, как: Пантин Е.В. [1], Дайшутов М.М., Бойцова Ж.А. [2], Михайлова А.Л. [3], Ибрагимов К.Х. [4], Польшакова Н.В. [5], Маринина О.А., Терехин Э.А., Кириленко Ж.А., Курлович Д.М., Ковальчик Н.В. [6], Титова В.И., Ветчинников А.А., Жданкин Г.В. [7], Вершинин В.И., Гилёва Л.Н. [8], Краснощеков В.Н., Переходченко В.А., Михайловская Ю.В., Немкина Ю.М. [9], Хисматуллин М.М. [10], Курницкая А.В. [11]
Изменение целевого назначения земельных участков может происходить в связи с различными причинами, которые могут определяться изменениями в потребностях общества, экономическими, экологическими и социальными факторами. Прежде всего, региональные власти и муниципальные образования могут изменять целевое назначение земельных участков, чтобы соответствовать стратегическому планированию развития, включая строительство жилых домов, коммерческих объектов, парков и инфраструктуры. При необходимости развития промышленных зон или территорий земельные участки также могут быть переориентированы с сельскохозяйственного или рекреационного использования на промышленное.
В рамках государственной аграрной политики земельные участки могут переходить из категории сельскохозяйственного применения в другие цели или наоборот, в зависимости от потребностей в обеспечении продовольственной безопасности и формирования фондов сельскохозяйственногосырья. Защита окружающей среды также может требовать изменения целевого назначения участков для сохранения природных ресурсов, биоразнообразия или уменьшения негативного воздействия на окружающую среду. Это же относится и к проблематикеразвития туризма, которое может требовать изменения целевого назначения земельных участков с целью создания рекреационных зон, курортов или туристической инфраструктуры.
Важным фактором является и изменение экономических условий. Экономические факторы, такие как изменение рыночнойконъюнктуры или падение спроса на определенные виды продукции, могут привести к изменению целевого назначения земли. Экономические условия являются главными предпосылками, определяющими характер, направления и параметры инфраструктурного развития. Строительство новых дорог, мостов, аэропортов и другой инфраструктуры может потребовать изменения целевого назначения участков. В этой связи осуществляется коррекция государственной политики. Политические решения и законы могут влиять на целевое назначение земельных участков, например, для выполнения стратегических целей правительства. Изменение численности населения, миграция в отдельные районы, а также изменение потребностей граждан –также могут повлиять на целевое назначение земли, включая строительство новых жилых комплексов или инфраструктуры для различных категорий населения.
Все вышеперечисленные вопросы не являются специфичными для Российской Федерации. Проблематика изменения целевого назначения земельных участков – присутствует в экономике подавляющего большинства развитых стран. Земельный фонд – динамичная структура в которой постоянно происходят изменения и это наблюдается во всех странах на всех континентах. Российская специфика состоит в том, что наше основное природное преимущество – площадь земной поверхности, занимаемая нашей страной, настолько значительна, что в настоящее время никто не может однозначно и точно утверждать о точной структуре и площади фонда земельных ресурсов нашей страны. Соответственно, любое изменение целевого назначения земельных участков, в условиях отсутствия достоверных сведений об общей структуре фонда земельных ресурсов – может иметь неблагоприятные последствия.
Учитывая то, что данная тема является масштабной и требующей приложения значительных научных усилий со стороны коллектива научных сотрудников. В данной статье мы попытаемся раскрыть лишь некоторые аспекты перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда.
Данная проблема определяется тем, что целый ряд земель, которые на протяжении длительного времени являлись частью фонда сельскохозяйственных земель – находились вне операционного оборота. Не возделывались и фактически были брошены. В дальнейшем эти земли начали порастать лесной растительностью и в реальности – стали лесами. Это уже совершенно новый вид ресурса, который требует применения другого режима полезного использования и изменения подведомственности с точки зрения надзора (переход от Минсельхоза к Рослесозащите). С целью ликвидации правовой коллизии, а также правовых пробелов (связанных с тем, что фактически произрастающий на сельскохозяйственных землях лес находится в правовом режиме сельскохозяйственных угодий) было принято Постановление Правительства №1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения». Данный нормативный акт впервые урегулировал упрощенный порядок изменения целевого назначения земель. С принятием этого документа была предпринята попытка решения вопросов у пользователей и собственников сельскохозяйственных земель, которые фактически стали лесами в части снятия с них штрафных санкций за ненадлежащее использование ценных сельскохозяйственных земель, которые в нынешних условиях не являются дефицитным производственным активом.
В значительной степени данная проблема была порождена тем, что во времена СССР были распаханы значительные площади земель нечерноземья для экстенсивного развития сельского хозяйства. В те времена важным вопросом было не обеспечение рентабельности, а увеличение валового сбора сельскохозяйственной продукции в ущерб эффективности ее производства. В дальнейшем с развалом системы коллективного хозяйствования на земле, ликвидации многих предприятий и фактического отказа всех от этой земли, она за 30 лет превратилась в леса. Учитывая то, что и во времена СССР и сейчас, главным землевладельцем в нашей стране остается государство, то эта проблема в большей степени относится не к частным землевладельцам, а к государственным пользователям этого ресурса.
В тоже время, государство работает над программой поддержания плодородия почв и постоянно выделяет средства на восстановление растениеводческого потенциала земель. Эти средства выделяются сельскохозяйственным товаропроизводителям. В тоже время, государственным землепользователям открыта возможность перевода сельскохозяйственных земель в лесной фонд и закрыта возможность для получения средств на восстановление плодородия почв.
В складывающихся условиях прямое и повсеместное применение Постановления Правительства №1509 имеет следующие последствия. Государственные пользователи земли начнут массово отказываться от всех земельных участков, фактически ставших лесом. В тоже время, черноземные земельные участки, а также участникис почвами, имеющими растениеводческий потенциал, от которых отказались государственные землепользователи, – могут быть переданы частным субъектам, которые будут получать финансирование на их восстановление.
На наш взгляд, каждому ведомству (являющемуся землепользователем через подведомственные учреждения, предприятия и организации) целесообразно проводить экспертизу участков, в отношении которых потенциально может быть принято решение об изменении целевого использования. В свою очередь Правительству целесообразно рассмотреть возможность разработки программы развития государственных сельхозтоваропроизводителей (государственный предприятий, учреждений, организаций), которые имеют земли с растениеводческим потенциалом и могут производить продукцию на приемлемом уровне рентабельности, что позволит сформировать фонды продукции для рынка государственных закупок, экспорта в дружественные страны (по межправительственным соглашениям в обход внутреннего аграрного рынка с целью сглаживания ценовых экстерналий), а также для внутренних товарных интервенций через механизмы государственного материального резервирования.
1. Pantin E.V.Razvitiya predstavleniy ob obespechenii celevogo ispol'zovaniya zemel' sel'skohozyaystvennogo naznacheniya v rossiyskom zakonodatel'stve // Istoriya gosudarstva i prava. 2011. № 4. S. 12-15
2. Dayshutov M.M., Boycova Zh.A.Klassifikaciya prichin i analiz kriminogennyh faktorov vyvoda zemel' sel'skohozyaystvennogo naznacheniya iz celevogo pol'zovaniya // Kriminologicheskiy zhurnal. 2022. № 3. S. 78-83
3. Mihaylova A.L.Izmenenie celevogo naznacheniya i razreshennogo ispol'zovaniya zemel'nyh uchastkov sel'skohozyaystvennyh ugodiy, ne otnosyaschihsya k osobo cennym zemlyam // Civilist. 2008. № 4. S. 97-102
4. Ibragimov K.H.Pravovye problemy gosudarstvennogo programmno-celevogo obespecheniya plodorodiya zemel' sel'skohozyaystvennogo naznacheniya // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2009. № 6 (54). S. 134-137
5. Pol'shakova N.V.Aktual'nost' celevoy programmy "Razvitie melioracii zemel' sel'skohozyaystvennogo naznacheniya Rossii" v oblasti NIOKR // Teoriya i praktika sovremennoy nauki. 2016. № 12-2 (18). S. 92-96
6. Marinina O.A., Terehin E.A., Kirilenko Zh.A., Kurlovich D.M., Koval'chik N.V.Osobennosti distancionnogo vyyavleniya zalezhnyh uchastkov i problemy celevogo ispol'zovaniya zemel' sel'skohozyaystvennogo naznacheniya // Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya. 2013. № 5. S. 535
7. Titova V.I., Vetchinnikov A.A., Zhdankin G.V.Nekotorye ekologo-pravovye i ekonomicheskie aspekty neispol'zovaniya sel'skohozyaystvennyh zemel' po celevomu naznacheniyu // Agrohimicheskiy vestnik. 2017. № 2. S. 51-54
8. Vershinin V.I., Gileva L.N.Osobennosti pravovogo regulirovaniya iz'yatiya zemel' sel'skohozyaystvennogo naznacheniya pri neispol'zovanii po celevomu naznacheniyu libo s narusheniem zemel'nogo zakonodatel'stva RF // Ekonomika i predprinimatel'stvo. 2023. № 6 (155). S. 545-549
9. Krasnoschekov V.N., Perehodchenko V.A., Mihaylovskaya Yu.V., Nemkina Yu.M. Sociologicheskaya ocenka effektivnosti realizacii federal'noy celevoy programmy "Sohranenie i vosstanovlenie plodorodiya pochv zemel' sel'skohozyaystvennogo naznacheniya i agrolandshaftov kak nacional'nogo dostoyaniya Rossii na 2006-2010 gody i na period do 2013 goda" // Prirodoobustroystvo. 2012. № 2. S. 89-93
10. Hismatullin M.M. Celevaya programma "Razvitie melioracii zemel' sel'skohozyaystvennogo naznacheniya Rossii na 2014-2020 gody" i perspektivy ee vypolneniya v Tatarstane // Vestnik Kazanskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta. 2013. T. 8. № 2 (28). S. 151-154
11. Kurnickaya A.V. Ispol'zovanie zemel'nogo uchastka ne po celevomu naznacheniyu i neispol'zovanie zemel'nogo uchastka, prednaznachennogo dlya sel'skohozyaystvennogo proizvodstva libo zhilischnogo ili inogo stroitel'stva, kak osnovaniya prekrascheniya prav na zemlyu // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2017. № 2 (146). S. 11-14
