Russian Federation
Kazan', Kazan, Russian Federation
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
VAC 08.00.12 Бухгалтерский учет, статистика
VAC 08.00.13 Математические и инструментальные методы экономики
VAC 08.00.14 Мировая экономика
UDK 342.5 Государственная власть. Государственные органы
The article discusses some aspects of legal regulation and identifies the main problems of a comprehensive assessment of the effectiveness of civil servants, which allows us to improve methodological recommendations in this direction.
state and municipal management, efficiency of civil servants, certification of civil servants, methods of evaluating the effectiveness of civil servants
Постановка проблемы. В системе государственного управления Российской Федерации поиск наиболее подходящих параметров для описания идеальной модели личностных и профессиональных качеств государственного служащего, определение уровней его развития крайне сложен и субъективен в силу огромного числа различных переменных факторов, затрудняющих и напрямую препятствующих объективной работе по их выявлению и установлению. Вопрос о нормативно-правовом регулировании оценки эффективности деятельности государственных служащих в настоящее время крайне актуален и важен. В частности, это связано с недостаточным регулированием, отсутствием закрепления необходимых аспектов и даже разработанной комплексной системы методов по оценке деятельности госслужащих, предложенных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.
Всё это объясняет необходимость анализа правовой базы комплексной оценки эффективности деятельности государственных служащих, выявления узких мест и разработки рекомендаций и предложений по данному вопросу.
Анализ исследований и публикаций. Проблеме комплексной оценки эффективности деятельности государственных служащих посвящено большое количество работ как отечественных, так и зарубежных ученых. Среди российских авторов труды следующих ученых и специалистов: Баскаева А.В., Копылова E.H., Андреева Д.А., Мухортов Е., Трифонов Ю.Н., Головин А.А., Синягин Ю.В., Переверзина О.Ю., Косороткина М. С., Богатырева З.А., Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Ручкин А.В., Клищ Н.Н., Маклакова Е.А, Кононов Е.В.
Информационную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [1], Федеральный закон от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2], Указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009 г. № 261«О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» [3], другие нормативно-правовые акты, а также официальные, информационно-аналитические материалы, материалы научно-практических конференций, научные труды отечественных ученых и специалистов по вопросам методики оценки эффективности деятельности государственных служащих.
Целью исследования является разработка предложений по совершенствование нормативно-правового регулирования системы комплексной оценки эффективности деятельности государственных служащих.
Изложение основного материала. Под нормативно-правовым регулированием понимается форма государственного упорядочивания общественных отношений посредством принятия системы нормативных правовых актов, которые устанавливают обязательные для выполнения требования, а также влекущих ответственность за их нарушение [4].
Нормативно-правовое обеспечение оценки эффективности государственного и муниципального управления (ГМУ) регламентировано несколькими документами:
- правовой акт о государственной гражданской службе в РФ;
- правовой акт о дополнительном профессиональном образовании государственных служащих в РФ;
- правовой акт об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ;
- правовой акт об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов;
- иные нормативные акты, утвержденные государственными органами в связи с организацией применения комплексной оценки [5, С. 60].
Рассмотрим основные понятия и термины, используемые в данных правовых актах, так как именно на них и строится нормативно-правовой каркас системы оценки деятельности госслужащих. Под системой комплексной оценки в данных актах понимается совокупность методов, процедур и иных инструментов, которые позволяют получить результат (оценку) об эффективности и результативности деятельности госслужащих. К ним относятся:
- оценка соответствия навыков и специализации подготовки, стаж работы по специальности и стаж государственной службы, направление обучения, оценка квалифицированности служащего;
- оценка соответствия профессиональных навыков и умений функционалу занимаемой должности;
- общественная оценка [6, С. 158].
Квалификационные требования к должностям государственной службы – специально установленные и закрепленные требования к уровню навыков, знаний, опыту и стажу служащего, которым он должен соответствовать для занятия определенной должности [7, С. 112].
Система квалифицированных требований представляет собой уровни требований в соответствии с квалификацией работника и подразделяется на базовые, функциональные и специальные уровни. Под базовыми квалификационными требованиями в нормативно-правовых актах понимаются общие, минимальные требования к уровню профессиональной квалификации, стажу и опыту работы по специальности госслужащего. Так же к базовым требованиям относится:
- определенный уровень владения русским языком;
- уровень правовых знаний служащего (прежде всего уровень владения Конституцией РФ, законодательства о противодействии коррупции, о гражданской службе и пр.);
- умения в сфере документооборота и делопроизводства, в области информационно-коммуникационных технологий и др.
Все эти требования являются минимальными и справедливы для любого служащего или потенциального кандидата на государственную гражданскую должность [2, C. 12].
Переходя к объекту и субъекту оценки, следует остановиться на трактовке оных в нормативно-правовых документах. Так, под объектом оценки или деятельности понимается оцениваемый гражданский служащий – то есть служащий, в отношении которого осуществляются действия по оценке. Субъектами оценки являются эксперты – лица, которые приглашаются для проведения комплексной оценки в отношении гражданских служащих. Экспертами могут быть как непосредственно руководители организаций и подразделений, сами гражданские служащие, проходящие службу в том же структурном подразделении, что и объект оценки, или приглашенные специалисты в области оценивания, обладающими соответствующими профессиональными навыками и квалификацией. В качестве примера последних можно привести пример работников научной сферы.
Под отчетным периодом в рассматриваемых нормативно-правовых актах понимается временной промежуток, на протяжении которого или по итогам которого производится оценка эффективности деятельности государственных служащих [8, С. 199].
Разобравшись с основными терминами и понятиями, используемыми в нормативно-правовой базе оценки эффективности деятельности госслужащих, остановимся на основных квалификационных требованиях. Так, квалификационные требования делятся на три группы:
- требования, предъявляемые к уровню профессионального образования, закреплены в пунктах 3 и 4 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-Ф3 «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»[2];
- требования, которые относятся к стажу государственной службы или стажу работы по специальности, закреплены Указом Президента от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы [9];
- требования, относящиеся к специальным навыкам и знаниям, в зависимости от занимаемой должности и ее функционала, которые закреплены в приказах Судебного департамента при Верховном Суде российской Федерации от 27.07.2006 № 69, от 08.08.2014 № 188 [10].
Квалификационные требования всех трех групп устанавливаются в соответствии с категориями должностей государственной службы. В рассматриваемых правовых актах выделяется два главных показателя определения степени качества труда госслужащих – эффективность и результативность [11, С. 185].
Стоит отметить, что правовое регулирование и организация профессиональной служебной деятельности государственных служащих является универсальным понятием, которое используется и идентично на всех уровнях и видах государственной службы. На федеральном уровне обеспечение находятся в ведении РФ, в субъектах – совместном РФ и субъектов, а организация – в ведении субъекта. Данные основания заключены в п. 4 с.2 Федерального закона «О системе государственной службы в РФ» [12].
Таким образом, федеральный центр является ответственным за формирование и обеспечение правовой базой соответствующих субъектов, то есть напрямую ответственен за эффективность государственной службы, осуществляемой в них. Более того, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в РФ», заложены два базовых показателя эффективности деятельности госслужащих: обобщенные и специфические. Утверждение обобщенных критериев происходит Президентом РФ и Правительством РФ, специфические же показатели, в соответствии с необходимостью (целями и условиями) утверждаются в нормативных актах непосредственно государственным органом [2].
Таким образом, прямая ответственность федерального центра за эффективность деятельности государственных служащих является одним из основополагающих пунктов, содержащихся в современных нормативно-правовых актах РФ. Данный постулат может восприниматься как в позитивном для федерального центра, так и в негативном ключе. Во многом негативная связь, негативные последствия для обеих сторон отношений стоится на отсутствии законодательно принятых и установленных норм. Данная проблема не только недобросовестного использования субъектами различных методов оценки деятельности госслужащих, но и просто не профессионального, поверхностного и избирательного подхода, зачастую приводящего не к улучшению, а к усугублению сложившейся негативной ситуации на объекте.
В данном контексте рассмотрим Указ Президента РФ от 24.06.2019 №288 "Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 - 2021 годы". В данном документе предусмотрено:
- улучшение методики порядка отбора на должность государственной гражданской службы граждан РФ;
- способствование государственных служащих к улучшению своих профессиональных навыков и квалификации, а также развитие и усовершенствование системы правовых гарантий со стороны государства на государственной службе;
- развитие информационно-коммуникационных навыков у служащих, в том числе за счет использования новых форм профессиональной квалификации служащих;
- улучшение качества работы с кадрами, в том числе за счет улучшения и обновления информационных и коммуникационных технологий и соответствующей технологической базы [13].
Одним из главных пунктов данного указа является необходимость осуществления оптимизации системы денежного содержания государственных служащих без ее сокращения. Планируется добиться данного результата за счет последовательного увеличения в системе содержания доли должностного оклада, а также увеличения пенсионных отчислений за выслугу лет. Реализация данной инициативы закрепляется за Правительством РФ.
Представляют интерес чуть более ранние инициативы в сфере нормативно-правового регулирования оценки деятельности госслужащих, которые дают объективные позитивные посылки для улучшения состояния данной проблемы в будущем. Так, с целью большей открытости и доступа граждан для общественного контроля деятельности государственных служащих в 2014 году был принят Федеральный закон «Об основах общественного контроля РФ». В качестве практической реализации и исполнения данного закона был создан Портал открытых данных, благодаря которому значительная часть документации, находящейся в ведении государственных служащих теперь находится в открытом доступе и доступна к просмотру любому зарегистрированному гражданину РФ [14].
В 2015 году был скорректирован закон «О системе государственной службы в РФ». Согласно данным коррективам правоохранительная служба как разновидность государственной службы была удалена. Таким образом, в настоящее время государственная гражданская служба имеет три основных направления:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- иные виды службы, функционирующие в соответствии с федеральными законами.
Крайне важен антикоррупционный аспект нормативно-правового регулирования государственной деятельности служащих. В целях улучшения антикоррупционной законодательной базы Президентом РФ был подписан Указ «О некоторых вопросах противодействия коррупции» от 8 марта 2015 г. Данный Указ являлся составной частью Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 годы. Его целью являлось совершенствование нормативно-правовой базы выявления конфликтов интересов на государственной службе, обеспечение большей прозрачности и доступности деятельности государственных органов в сфере государственной гражданской деятельности для граждан РФ, а также увеличению качества борьбы с коррупционными преступлениями в данной сфере [15].
В качестве основных показателей эффективности деятельности госслужащих в исследовании были выделены следующие показатели:
- показатель входящих ресурсов (input measures);
- показатель процессов (process measures);
- показатель непосредственных результатов (output measures);
- показатель конечных результатов (outcome measures);
- показатели влияния (impact measures).
Методы оценки были разделены на:
- количественные;
- качественные;
- смешанные (комбинационные).
В качестве наиболее оптимального и широко используемого метода был определен метод управления по целям (количественный). Благодаря данному анализу был сделан вывод о возможности сочетания количественные и качественных методов (комбинационных) оценки эффективности деятельности госслужащих, однако сложности и неоднозначности данного подхода вследствие отсутствия необходимого для широкого внедрения инструментария у государственных органов.
В качестве основных кадровых технологий, используемых в системе государственной гражданской службы, выделим:
- аттестацию государственных гражданских служащих;
- экзамен, или испытательный срок;
- конкурс на замещение должности госслужащего;
- организация и использование кадрового резерва. [16, С.20]
В данном контексте напрашивается обращение к технологии комплексной оценки, то есть оценки, направленной на комплексное, всестороннее и полное изучение деятельности госслужащих. Сама комплексная оценка представляет из себя набор различных оценочных процедур, технологий и подходов, благодаря которой становится возможным получение интегральной оценки деятельности работника, включая такие параметры как:
- оценка соответствия уровня квалификации служащего требованиям, относящимся к занимаемой им должности;
- оценка соответствия направления подготовки (образования) занимаемой должности;
- оценка степени эффективности работы госслужащего предъявляемым требованиям по эффективности и результативности работы;
- общественная оценка. [16, С. 20]
Методический инструментарий по внедрению комплексной оценки уже был разработан Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации. Одной из особенностей данного инструментария является возможность его применения на всех этапах и при решении многих проблем. Так, процедуру данной оценки можно применять при формировании кадрового резерва органа, по окончании срока испытания (аттестации), при поступлении на службу, при решении вопроса о присвоении очередного звания (чина) и т.п.
Так, в настоящее время существует несколько нормативно-правовых документов, регулирующих процесс прохождения аттестации, однако на уровне субъектов РФ не существует законодательного акта, который предусматривал бы использование единой системы требований к квалификации государственных гражданских служащих, прежде всего в муниципальных центрах. Поэтому процесс проведения аттестации для муниципальных служащих не всегда проводится в соответствии с необходимыми требованиями, а оценка, получаемая по итогам аттестации, соответственно, не всегда является объективной и способствует повышению эффективности деятельности служащих.
Поэтому для оптимизации процесса оценивания во время аттестации следует сочетать методы как государственного, так и локального регулирования (в правовом поле). [17, С. 3]
Таким образом, зачастую, на практике общие государственные требования применяются как минимальные, и не могут быть занижены, а лишь повышены, что осложняет работу по повышению эффективности и разработке новых параметров и систем оценивания соответствия служащих занимаемой должности в процессе прохождения аттестации.
Поэтому работа по улучшению нормативно-правовой базы аттестации должна вестись не только на федеральном, но и на региональном уровне, что предусматривает пересмотр и внесение коррективов в действующие местные нормативно-правовые акты.
Выводы и предложения.
Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время уже созданы полновесные и крепкие предпосылки для реализации и внедрения единой комплексной системы оценки эффективности и результативности деятельности государственных служащих в правовой среде.
В различных нормативно-правовых актах, указах и инициативах Президента РФ закреплены основополагающие принципы проведения оценки эффективности госслужащих.
Активно разрабатываются и развиваются различные подходы и методы оценки, которые могут быть определены как практико-ориентированные и использование которых станет возможным сразу после соответствующих разрешительных правовых актов.
Однако, до сих пор в правовом поле не закреплены конкретные механизмы оценки эффективности госслужащих, сохраняется несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей эффективность деятельности госслужащих.
В связи с этим, целесообразными являются следующие предложения:
во-первых, совершенствование нормативно-правовых основ системы оценки эффективности деятельности госслужащих: в частности, внесение изменений и принятие новых правовых актов, как на федеральном, так и на муниципальном уровнях;
во-вторых, принятие и правовое закрепление решения об активном внедрении системы комплексной оценки, предложенной Министерством труда и социальной защиты РФ в качестве глубокого инструментария на практике (в государственных органах РФ). Такая оценка должна проводиться не менее чем раз в три года и осуществлять функцию глубокого и всестороннего оценивания как профессиональных, так и личностных навыков.
1. Federal Law "On the Public Service System of the Russian Federation" dated 27.05.2003 N 58-FZ //Consultant Plus, [Electronic source]. - URL : http://www.consultant.ru/document / cons_doc_LAW_42413/ (Accessed 02.12.2021)
2. Federal Law "On the State Civil Service of the Russian Federation" dated 27.07.2004 N 79-FZ", 2004 Consultant plus, [Electronic source]. - URL : http://www.consultant.ru/document / cons_doc_LAW_48601/ (Accessed 07.12.2021)
3. Decree of the President of the Russian Federation No. 288 dated 24.06.2019 "On the main directions of development of the State civil service of the Russian Federation for 2019 - 2021" // Website of the President of the Russian Federation, [Electronic source]. - URL : http://www.kremlin.ru/acts/bank/44367 (Accessed 02.12.2021)
4. Quality standard of regulatory and legal regulation of mandatory requirements dated April 24, 2018 No. 3 // [Electronic source]. - URL : https://fsvps.gov.ru/fsvpsdocs/ru/practice/metod/standart_ npa_reg.pdf (Accessed 02.12.2021)
5. Farikova E. A. Forms of legal regulation of relations in the sphere of public administration // [Electronic source]. - URL : file:///C:/Users/Ivan/Downloads/formy-pravovogo-regulirovaniya-otnosheniy-v-sfere-gosudarstvennogo-upravleniya. pdf (Accessed 05.12.2021)
6. Karpenko A. S. Lukin I. A. Creation of an integrated system for evaluating efficiency and effectiveness in the executive authorities of the Russian Federation: methodological aspect // Communication in the field of personnel management, M. 2012 pp. 157-168
7. Volodarskaya E. P. Glushenkova L. T. On the issue of a detailed system of qualification requirements for public civil service positions // Cyberleninka. - [Electronic source]. - URL : https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-detalizirovannoy-sisteme-kvalifikatsionnyh-trebovaniy-k-dolzhnostyam-gosudarstvennoy-grazhdanskoy-sluzhby/viewer (Accessed 02.12.2021)
8. Voronina L. I. Radchenko T. E. Analysis of the theoretical, methodological and regulatory framework for conducting a comprehensive assessment of the effectiveness of professional activities of civil servants // Human resources management, M. 2015 pp. 196-203
9. Decree of the President of the Russian Federation No. 1131 of 27.09.2005 "On qualification requirements for the length of service of the state civil service (civil service of other types) or work experience in the specialty for federal state civil servants" // Website of the President of Russia/ - [Electronic source]. - URL : http://www.kremlin.ru/acts/bank/22880 (Accessed 04.12.2021)
10. Judicial Department at the Supreme Court of the Russian Federation Order No. 69 dated July 27, 2006 "On approval of qualification requirements for public civil Service positions in the offices of Federal courts of General Jurisdiction, Federal arbitration courts and the Judicial Department system at the Supreme Court of the Russian Federation" // Consultant Plus. - [Electronic source]. - URL : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_113048/2ff7a8c72de3994f30496 a0ccbb1ddafdaddf518/ (Accessed 04.12.2021)
11. Galiullin H.Y. Ermakov G.P. Simonova M.V. The concept of labor efficiency // Labor Economics No. 3, Volume 4, M. 2017 pp. 183-196
12. Federal Law "On the Public Service System of the Russian Federation" dated 27.05.2003 N 58-FZ //Consultant Plus, [Electronic source]. - URL : http://www.consultant.ru/document / cons_doc_LAW_42413/ (Accessed 02.12.2021)
13. Decree of the President of the Russian Federation No. 288 dated 24.06.2019 "On the main directions of development of the State civil service of the Russian Federation for 2019 - 2021" // Website of the President of the Russian Federation, [Electronic source]. - URL : http://www.kremlin.ru/acts/bank/44367 (Accessed 02.12.2021)
14. Open Data portal of the Government of Moscow // [Electronic source]. - URL : https://data.mos.ru / Date of request (08.12.2021)
15. Decree of the President of the Russian Federation No. 120 dated 08.03.2015 "On some issues of combating corruption" // Website of the President of the Russian Federation, [Electronic source]. - URL : http://www.kremlin.ru/acts/bank/39492
16. Baskaeva A.V. On improving the assessment of professional activity of state civil servants // Juvenisscientia, 2017 pp. 19-21
17. Evdokimov S. Yu. Sergeev V. Yu. Criteria and methods of certification of state and municipal employees // Bulletin of Eurasian Science, 2018 pp. 1-6
