V sovremennyh usloviyah razvitiya ekonomiki sovremennoy Rossii proishodit vyrazhennyy perenos akcentov strategicheskogo upravleniya na uroven' regionov i ih ob'edineniy. Dinamika obobschennyh mezoekonomicheskih pokazateley soprovozhdaetsya negativnymi tendenciyami stagnacii depressivnyh territoriy, usileniya mezhregional'noy asimmetrii, povysheniya neopredelennosti biznesa v otnoshenii perspektiv investicionnogo razvitiya territoriy bazirovaniya, uglubleniya social'no-ekonomicheskih disproporciy regionov i subregional'nyh obrazovaniy. S cel'yu ustanovleniya effektivnosti ispol'zovaniya napravleniy i vyyavlenie rezervov prostranstvennogo razvitiya, analiziruetsya dokumentov strategicheskogo planirovaniya v RF. Rassmotreny vozmozhnye integratory. Integratory struktury upravleniya proektnoy deyatel'nost'yu prizvany snizit' byurokraticheskie bar'ery v ramkah realizacii prioritetnyh proektov (operativnost' podgotovki vnutri proekta, minimizaciya porucheniy); povysit' operativnost' pri prinyatii resheniy v hode realizacii proektov (upravlenie izmeneniyami); povysit' prozrachnost' i kontroliruemost' realizuemyh proektov (rezul'taty); povysit' ispolnitel'nuyu disciplinu.
strategiya, planirovanie, region, makroregion.
Совершенствование методов государственного управления в стране сопровождается активной системной разработкой законов, стандартов, инструкций, направленных на введение в оборот новых разновидностей документов и модернизацию ранее используемых, совершенствование процессов их обсуждения, утверждения и дальнейшее функционирование, в частности Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (№ 172-ФЗ, от 28 июня 2014 г.) [1], положивший начало новому этапу в практике работы с документами этой функциональной группы.
Значительный вклад в становление и развитие стратегического планирования сделали Р. Акофф, И. Ансофф, Г. Гамель, С.Ю.Глазьев, К.В. Гофер, П.Ф. Друкер, К. Эндрюс, Дж. Куинн, Г. Минцберг, К. Омае, М.Е. Портер, К.К. Прахалад, А. Стрикленд, А.А. Томпсон, Б.Дж. Хенддерсон, Е. Чендлер и др. Проблемы взаимодействия регионов с федеральным центром, регулирования этих отношений как инструмента регионального развития раскрыты в трудах Н. М. Добрынина [4], В.С. Золотарева, В.Ю. Наливайского [5], И.Ю. Швец, Ю.Ю. Швеца [6]. Воспроизводственному подходу к анализу экономики региона посвящены исследования Г.П. Кулаковского [7], С.Г. Тяглова, Е.А. Черныш, Н.П. Молчановой, Т.А. Салтановой [8]. Исследованию формирования направлений пространственного планирования и развития регионов Российской Федерации посвящены работы С.С. Артоболевского [9], A.Г. Гранберга [10], Р.М. Нижегородцева [11], И.М. Рукиной [12], Д.П. Фролова [13] и др.
Статья посвящена анализу системы документов стратегического планирования в РФ. Сегодня на документы стратегического планирования возложены важнейшие задачи, среди которых в законе названы (гл. 1 ст. 8): координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития и т.д. Такие масштабные и фундаментальные задачи предопределяют их особую роль в государственном управлении, что влечет за собой их особое положение, а это, в свою очередь, предполагает наличие особых требований к их структурному построению, к корректности формулировок, к детальной проработке элементов текста. Определение документов стратегического планирования опирается на понятие «стратегическое планирование», которое в законе рассматривается как «деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» (гл. 1 ст. 3). В данном определении четко просматриваются функции документов стратегического планирования: целеполагание, прогнозирование, планирование, программирование, мониторинг и контроль, каждая из них последовательно содержательно раскрывается. Но недостаточно точно определен сам документ стратегического планирования – как «документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования» (гл. 1, ст. 3). Определение весьма расплывчатое, под которое может быть подведен практически любой документ, утверждаемый органами государственной власти. Определяемый объект должен быть отделен от других, входящих в этот род объектов, тем, чем он, отличается: особенностями, функциональным предназначением, практикой использования и т.д. В определении, данном в законе, это вообще не просматривается. Можно определить документ стратегического планирования следующим образом: разновидность документов, в целом составляющих планово-отчетную систему документации, отличающаяся от входящих в эту систему нацеленностью на определение важнейших приоритетов развития объекта управления, способов их эффективной реализации и полномочиями разрабатывающих и утверждающих органов.
Проведенный анализ документов стратегического планирования в РФ выявляет слабый уровень развития ключевых организационных механизмов стратегического планирования. При высоком уровне выполнения формальных норм (наличие перечня документов стратегического планирования), фиксируется низкий уровень коммуникационных и коллаборационных компетенций, необходимых при выполнении стратегических проектов (индивидуальная мотивация, межфункциональные связи, регламентация межведомственных проектов и т.п.). Ещё большим отставанием характеризуется система ресурсного обоснования целей. В конечном счёте, несмотря на высокие показатели в выполнении требований по разработке стратегий, очевиден разрыв между региональными документами и документами федерального уровня. Эти параметры показывают низкий уровень управляемости стратегических процессов.
К системообразующим требованиям концептуальных основ формирования системы документов стратегического планирования регионального развития можно отнести. Требования к составу и содержанию документов стратегического планирования: содержание приоритетов, целей и задач развития, содержание картографических материалов; к документам стратегического планирования должны прилагаться обосновывающие материалы, в том числе анализ направлений развития, анализ документов территориального планирования. К целевым показателям документов стратегического планирования можно отнести: целевые показатели ожидаемой эффективности реализации документов стратегического планирования; специализированные показатели развития отраслей экономики и социальной сферы.
Принципиально важно единство стандартов технологий, форматов для участников создания и эксплуатации системы управления, автоматизирования процесса сбора и обработки информации. Правовую основу федеральной информационной системы стратегического планирования составляют следующие документы.
1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: статья 14. Информационное обеспечение стратегического планирования, статья 12. Государственная регистрация документов стратегического планирования [1].
2. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2015 г. № 1278 «О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление» [2].
3. Постановление Правительства РФ от 25 июня 2015 г. № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведении федерального государственного реестра документов стратегического планирования» [3], а также приказы Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. № 831, 832.
К основным задачам федеральной информационной системы стратегического планирования можно отнести: регистрацию документов, ведение реестра документов, мониторинг и контроль реализации документов, мониторинг и контроль достижения значений показателей, мониторинг эффективности деятельности участников, разработку, анализ и согласование проектов документов, информационно-аналитическое сопровождение деятельности участников при решении задач стратегического планирования. Основная цель формирования системы документов территориального планирования Российской Федерации состоит в обеспечении устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и планирования развития территорий, в том числе для установления функциональных зон и планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного уровней.
Система документов территориального планирования Российской Федерации разделяется на два уровня.
Схемы территориального планирования:
Российской Федерации – 7 документов;
субъектов Российской Федерации – 85 запланированных документов, фактически сегодня реализуемых – 84;
муниципальных районов – 1797 запланированных документов, фактически сегодня реализуемых – 1735.
Генеральные планы:
городских округов – 562 запланированных документов, фактически сегодня реализуемых – 500;
городских поселений – 1616 запланированных документов, фактически сегодня реализуемых – 1460;
сельских поселений – 18248 запланированных документов, отказались от разработки 2544 документов.
Взаимосвязь стратегического и территориального планирования обеспечена целеполаганием документов стратегического территориального планирования регионального развития: Стратегия пространственного развития РФ; Стратегии социально-экономического развития макрорегионов РФ; Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ; Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации.
Документы стратегического территориального планирования регионального развития должны учитываться при планировании объектов федерального, регионального, муниципального уровня. В системе показателей документов стратегического планирования важно понимать стратегическое направление взаимоувязки: отрасль – макрорегион – субъект – муниципальное образование. Важно понимать отраслевую взаимосвязь: необходим анализ возможностей и ограничений.
В настоящее время в системе документов стратегического планирования не определена ответственность всех участников системы стратегического планирования. Также не определено, кто координирует все стратегии развития, государственные программы, бюджеты регионов.
Электронный формат документов территориального планирования включает набор классов объектов, отображающихся в соответствующих тематических слоях (правила описания заданы в приказе Минрегиона № 19 от 30.01.2012 г.):
•пространственный объект – любой конкретный объект, который может быть определен индивидуальным содержанием и границами и описан в виде набора цифровых данных;
•пространственные данные – цифровые данные о пространственных объектах, включающие сведения об их местоположении, форме и свойствах, представленные в координатно-временной системе;
•метаданные – данные, которые позволяют описывать содержание, объем, положение в пространстве, качество и другие характеристики пространственных данных и объектов;
•атрибут (пространственного объекта) – непозиционная характеристика пространственного объекта с ее качественным или количественным значением;
•атрибутивные данные (пространственного объекта) – набор имен и значений атрибутов пространственного объекта;
•класс объектов – множество элементов классификации, обладающее одним или несколькими общими свойствами;
•слой – подмножество пространственных объектов предметной области, обладающих тематической общностью и единой для всех слоев системой координат;
•векторная модель (пространственных данных) – модель пространственных данных, включающая описание координатных данных пространственных объектов и топологических отношений между ними.
К общим положениям стандарта «Содержание и технологии разработки документов территориального планирования городских и сельских поселений» относятся:
- основание – перечень документов стратегического планирования в части территории поселения, включая планирование объектов местного значения, сведения из Федеральной государственной информационной системы территориального планирования;
- генеральный план утверждается на срок 20 лет;
- содержание генерального плана установлено ст. 23 Градостроительного кодекса РФ;
- утверждение в генеральном плане границ функциональных зон не влечет за собой изменения правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Требования к отображению объектов установлены Приказом Министерства регионального развития РФ от 30.01.2012 № 19. Требования к заданию на подготовку проекта генерального плана поселения включают следующие обязательные элементы: основание – нормативные правовые акты органов местного самоуправления; заказчик; границы территории, в местных системах координат; перечень схем; требования к содержанию; этапы и сроки, условия предоставления исходных данных; дополнительные исследования, особые требования. Существуют требования к исходным данным: источники исходных данных, документы (законы, распоряжения, постановления, письма, инструкции, приказы, СНиПы, ГОСТы и пр.), топографическая карта (растр, вектор), местная система координат, масштаб (1:10000–1:2000), статистическая, социально-экономическая информация, данные об ОКН, ООПТ, лесные, водные объекты, кадастровый план территории (вектор), тематические карты по отраслям.
Требования к структуре и содержанию территориального планирования приведены в стандарте «Содержание и технологии разработки документов территориального планирования городских и сельских поселений»:
Положение о территориальном планировании: текст положения о территориальном планировании; карты (растр, вектор): карта планируемого размещения объектов местного значения поселения, карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, карта функциональных зон поселения; таблица с перечнем планируемых объектов местного значения.
Обоснование: текст обоснования; карты (растр, вектор), границы поселения, границы существующих НП в поселении, существующие и строящиеся объекты местного значения поселения, ОЭЗ, ООПТ федерального, регионального и местного значения, территории ОКН, зоны с особыми условиями использования территорий, территории, подверженные риску ЧС, иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения.
Анализ схем территориального планирования субъектов Российской Федерации показал, что эти документы увязаны с направлениями пространственного развития территорий, установленными в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. При этом в субъектах Российской Федерации в нормативной правовой базе по разработке государственных программ отсутствуют положения об обязательности приведения государственных программ, предусматривающих создание объектов регионального значения, подлежащих отображению в схемах территориального планирования, в соответствие с указанными схемами. В связи с многоуровневостью системы документов стратегического планирования важно сформировать систему отраслевых и межотраслевых интеграторов.
В связи со вступлением в силу Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1] и переходом России на новые принципы развития усилились потребности в аналитическом, консультационном и проектном сопровождении стратегического планирования и реализации планов и программ в рамках стратегий; в поддержании большого объема горизонтальных связей разного уровня.
Государство в силу своей вертикальной иерархической системы распределения власти традиционно сталкивается с трудностями горизонтальной интеграции и координации, поэтому нуждается в компетентной поддержке в этих вопросах. В плановой экономике горизонтальную координацию планирования выполнял Госплан. В условиях рыночной экономики нужны профессиональные интеграторы, имеющие мощную аналитическую и научно-исследовательскую базу и хорошо знающие отрасль (сферу, сектор). Цель деятельности интеграторов: обеспечивать консультационное, экспертное и научно-исследовательское сопровождение всех этапов перехода региона на принципы системного «поляризованного» развития в условиях реализации «новой парадигмы» стратегического планирования. Центральная задача интеграторов: обеспечить горизонтальную координацию реализации точечных стратегий от этапа разработки до завершения реализации планов, направленных на достижение целей стратегий. Схематично роль и место проектного управления в реализации государственных программ показаны на рис. 1.
Рис. 1. Проектное управление в реализации государственных программ
На основании Положения об организации проектной деятельности в Правительстве РФ (постановление Правительства РФ от 15.10.2016 г. № 1050) можно схематично показать взаимосвязь существующих нормативно-правовых актов Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетных проектов (рис. 2).
Рис. 2. Схема специфики нормативно-правовых актов Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам
Организационная структура управления проектной деятельностью должна состоять из постоянных органов управления, формируемые в целях реализации проектов, программ, обеспечивающие и вспомогательные органы. Постоянные органы управления: федеральный проектный офис, ведомственные координационные органы, проектные офисы (ведомственные проектные офисы). Органы, формируемые в целях реализации проектов (программ): кураторы, проектные комитеты, функциональные заказчики, старшие должностные лица, руководители, администраторы, руководители рабочих органов, рабочие органы, участники. Органы обеспечивающие и вспомогательные: общественно-деловые советы, экспертные группы, центр компетенций проектного управления.
Основными задачами постоянных органов управления проектной деятельностью должны быть: подготовка предложений Президенту, Правительству РФ по приоритетным направлениям развития; определение ключевых параметров для формирования перечня приоритетных проектов и программ; координация деятельности органов власти и организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных проектов и программ; анализ и оценка реализации приоритетных проектов и программ; организация мониторинга достижения целей, приоритетных направлений и показателей по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации. Схема взаимодействия в рамках организационной структуры управления проектной деятельностью показана на рис. 3.
Рис. 3. Схема интеграторов структуры управления проектной деятельностью
Подготовка проектных предложений может осуществляется федеральными органами исполнительной власти, региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями. Для реализации этих проектных предложений создаются рабочие группы, организующие экспертно-аналитические мероприятия, разрабатывающие проектную документацию и паспорт проекта. К главным задачам федерального проектного офиса относятся: подготовка предложений Президенту, Правительству РФ по приоритетным направлениям развития; определение ключевых параметров для формирования перечня приоритетных проектов и программ, координация деятельности органов власти и организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных проектов и программ. Функциональный заказчик должен обеспечивать согласование проекта на различных уровнях государственной власти и в федеральном проектном офисе.
Главные задачи проектного комитета: разработка и внедрение НПА и Методической документации по проектному управлению; организация инициации, планирования, реализации, управления изменениями; внедрение, поддержка и развитие АИС; внедрение, поддержка и развитие системы мотивации; организация обучения проектному управлению; организация работы органа, обеспечивающего координацию планирования и реализации проектов, программ, достижения показателей, контроль проектной деятельности; организация мониторинга, анализ реализации пилотного проекта, представление выводов и рекомендаций в федеральный проектный офис.
Интеграторы структуры управления проектной деятельностью призваны снизить бюрократические барьеры в рамках реализации приоритетных проектов (оперативность подготовки НПА внутри проекта, минимизация поручений); повысить оперативность при принятии решений в ходе реализации проектов (управление изменениями); повысить прозрачность и контролируемость реализуемых проектов (четкие результаты); повысить исполнительную дисциплину. Возможные эффекты применения методов проектного управления в органах власти субъектов Российской Федерации: для населения – увеличение числа благ, повышение качества услуг, участие в инициации проектов, контроль со стороны общества; для бизнеса – снятие административных барьеров, улучшение инвестиционного климата; для органов власти – повышение прозрачности и исполнительской дисциплины; повышение результативности деятельности, нацеленность госорганов на результат.
1. Federal'nyy zakon № 172-FZ ot 28 iyunya 2014 g. «O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii» // Elektronnyy resurs/ Tochka dostupa: http://www.rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html
2. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 27 noyabrya 2015 g. № 1278 «O federal'noy informacionnoy sisteme strategicheskogo planirovaniya i vnesenii izmeneniy v Polozhenie o gosudarstvennoy avtomatizirovannoy informacionnoy sisteme «Upravlenie».
3. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 25 iyunya 2015 g. № 631 «O poryadke gosudarstvennoy registracii dokumentov strategicheskogo planirovaniya i vedenii federal'nogo gosudarstvennogo reestra dokumentov strategicheskogo planirovaniya»
4. Dobrynin N.M. Rossiyskiy federalizm: genezis, evolyuciya: izbrannye publikacii: 2 t. T. 2 / N. M. Dobrynin. Novosibirsk: Nauka, 2008. - 494 s.
5. Ekonomicheskaya stabilizaciya i razvitie regional'noy ekonomiki: Monografiya /Pod red. V.S. Zolotaraeva, V.Yu. Nalivayskogo / Rost. gos. ekon. akad. - Rostov-na-Donu, 1999. - 186 s.
6. Shvec I.Yu., Shvec Yu.Yu. Gosudarstvennoe regional'noe ekonomicheskoe upravlenie v RF. Simferopol': Izd-vo DIAYPI, 2013. - 178 s.
7. Kulakovskiy G.P. Integraciya regiona v innovacionnoe prostranstvo//Uchenye zapiski Severo-Vostochnogo gumanitarnogo instituta. Ezhegodnyy sbornik. Neryungri: Izd. SVGI, 2009. - S. 112-115.
8. Regional'naya ekonomika / Pod red. N.G. Kuznecova i S.G. Tyaglova. Seriya «Uchebniki i uchebnye posobiya». Rostov-na-Donu: Feniks, 2001. - 303 s.
9. Regional'naya politika, napravlennaya na snizhenie territorial'nyh, ekonomicheskih i social'nyh disproporciy v Rossiyskoy Federacii: proekt koncepcii / S.S. Artobolevskiy i dr. // Region. 2001. № 1. S. 322.
10. Strategii makroregionov Rossii: metodologicheskie podhody, prioritety i puti realizacii / Pod red. A.G. Granberga. M.: Nauka, 2004. - 720 s.
11. Nizhegorodcev P.M. Rossiya pered vyborom // Ekonomika razvitiya regiona: problemy, poiski perspektivy: Ezhegodnik. Vyp.7: v 2 t. 2006. T. 1. S. 12-24.
12. Rukina I.M. Region i ego rol' v sozdanii obschego ekonomicheskogo prostranstva / I.M. Rukina // Ekonomicheskaya nauka sovremennoy Rossii. 2003. № 3. S. 73-85.
13. Frolov D.P. Institucional'nyy podhod v teorii i praktike regional'noy ekonomiki / D.P. Frolov // Regional'naya ekonomika: teoriya i praktika. 2008. № 25. S. 19-24.
