ВведениеВ качестве ключевых преимуществ цифровизации государственного управления Талапина Э. В., Двинских Д. Ю., Черешнева И. А. указывают формирование комфортной цифровой среды для граждан, связанной с высокой скоростью предоставления услуг и сервисов при взаимодействии с органами публичной власти [5]. В рамках сервисной модели государственного управления эффективность деятельности органов публичной власти связывается уже не с производительностью в решении государственных функций и задач, а исключительно с концентрацией усилий государственных служащих вокруг гражданина, качества и комфорта его жизни. Субъективная оценка населением страны эффективности деятельности государственных органов привязана к уровню удовлетворенности граждан качеством получаемых услуг, что находит отражение и в ключевых индикаторах государственных проектов, программ, оценки эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их подведомственных учреждений.Данная предпосылка становится основой концепции цифрового государства, уровень зрелости которого неразрывно связан с качеством государственных услуг, а развитие - с реализацией принципа проактивного вмешательства уполномоченного органа публичной власти для устранения административных барьеров на пути к получению государственной или публичной услуги.Теоретические основы исследованияПроактивность в исследуемой предметной области первоначально отождествлялась с необходимостью участия самого получателя в процессе проектирования и предоставления услуг [8]. Лингрен и Янсон под цифровой государственной услугой понимают трехмерное явление, включающее [8]:процесс предоставления государственной услуги; деятельность уполномоченного органа публичной власти;3) цифровые технологии, применяемые в процессе производства услуг.Дальнейшее развитие цифровой зрелости правительства указывает на исключение получателя услуг из процесса их производства в рамках полномасштабного перехода на проактивную цифровую форму, когда услуги предоставляются гражданам в беззаявительном режиме [7, 11, 12].Сравнительная характеристика реактивного и проактивного подхода по базовым типам государственных услуг (информация, коммуникация, транзакция) представлена на рис. 1.   Рис. 1. Сравнительная характеристика реактивных и проактивных государственных услуг [9]  Таким образом уровень зрелости цифрового правительства оценивается по степени проактивности государственных услуг. Шолта и Брюггемайер предложили свои модели зрелости цифрового правительства (табл.1) [6, 11]. Таблица 1 Соотношение проактивности цифровых государственных услуг и уровня зрелости цифрового правительства Степень проактивности цифровых государственных услугУровень зрелости цифрового правительства / проактивности государственных услугМодель ШолтаМодель Брюггемайера 1. Реактивные 1. «Универсальный магазин» / реагирующее предоставление услуг1. «Выход за рамки правительства» (внедрение принципов экстерриториальности и омниканальности) 2. Умеренно упреждающие2. «Ограниченно круглосуточный магазин» / проактивное предоставление услуг2. «Внимательное правительство» (проактивная деятельность в виде рекомендаций, предзаполненных форм заявлений, напоминаний и уведомлений) 3. Полностью упреждающие3. «Круглосуточный магазин» / прогнозирующее предоставление услуг3. «Правительство, работающее без остановок» (участие заявителя не требуется)   Эрленхайм предлагает использовать 7 степеней проактивности, разделенных на 2 стадии (атомарность услуг и цифровые сервисы по жизненным событиям (рис. 2) [7].  Рис. 2. Степень проактивности Эрленхайма [7] Исследователи отмечают, что проектирование цифровых государственных услуг часто происходит без учета необходимости цифровой трансформации административных процессов самого органа публичной власти в вопросах предоставления услуг для населения.Ключевым преимуществом внедрения проактивного принципа исследователям видится в снижении административной нагрузки и барьеров для получателей услуг (граждане и бизнес-сообщество). Однако необходимо отметить, что такая цифровая трансформация создает новые барьеры, связанные с инертностью при диффузии инновацией, недостаточным уровнем цифровых компетенций, цифровым неравенством домохозяйств и территорий, недостаточно устойчивым покрытием и разной доступностью услуг связи.В научной литературе отмечаются определенные особенности государственных услуг, обуславливающие дополнительные сложности при проектировании их цифровых проактивных аналогов [6]:1) во многих случаях государственные услуги являются обязательными и не зависят от волеизъявления получателей. И не смотря на то, что такие услуги предоставляются в беззаявительном порядке, проблема связана с уклонением получателей услуг от своих гражданских обязанностей;2) предоставление государственных услуг как правило реализуется через ведомственную сеть учреждений, то есть имеет место ограниченная совокупность специализированных учреждений, выполняющих указанную задачу;3) получатель услуг в государственном секторе в отличие от частного воспринимается не как клиент, а как гражданин, обладающий правами и обязанностями. И если, в частном секторе клиентоцентричность предполагает стандартную номенклатуру основных и дополнительных услуг, набор которых определяется самостоятельным выбором клиента, то в государственном секторе получатели услуг отличаются неоднородностью, обусловленной многообразием льгот, выплат и пособий по различным жизненным ситуациям;4) ограниченные возможности участия получателей услуг в их проектировании, связанные с закреплением нормативно-правовыми актами порядка предоставления государственных услуг;5) фокусирование на результате предоставления услуги, а не на процессе ее оказания как в частном секторе. Орган публичной власти ориентирован на качество получаемого результата в то время, как совместное производство услуги в частном секторе акцентирует внимание на удовлетворенность клиента от процесса предоставления услуги;6) требуемый уровень качества услуги, сроки ее предоставления в государственном секторе задаются административными регламентами и не зависят от желания и готовности к дополнительным затратам получателя услуг, так как за исключением установленных случаев (оплата государственной пошлины) бесплатны для заявителя. В частном секторе – клиент может с помощью выбора дополнительных услуг влиять на качество, сроки и условия их предоставления.В зарубежной практике [10] высокий уровень цифровой зрелости правительства и проактивности государственных услуг часто связан с идеей исключения получателя услуг из процесса их производства. Такая тенденция вызывает необходимость разработки соответствующих классификаций услуг для последующего проведения анализа административных процессов их предоставления на предмет возможности устранения необходимости обращения органа власти к заявителю и проектирования цифровых и изначально проактивных государственных услуг на основе прогнозных моделей и возможных жизненных ситуаций.Шолта и Павловски предложили свою таксономию публичных услуг для оценки степени их проактивности (рис. 3) [10]. ИзмерениеХарактеристики1. Цель проактивностиИнформацияПредложениеДоставкаОбразованиеОценка2. Время проактивностиДо основного событияПосле основного события3. Потребность в дополнительных данныхНеобходимы дополнительные данныеДополнительные данные не нужны4. Изменение предлагаемых данных или вариантов доставкиИзменение возможноИзменение невозможноНет предложения5. Выбор средства получения услугиСогласие на участиеОтказ от участияНет выбора6. Среда для проактивной коммуникацииэлектроннаянеэлектронная7. Время передачи информации при проактивной доставкеБез упреждающей доставкиДо упреждающей доставкиОдновременно с упреждающей доставкой8. Тип базовой услугиИнформационнаяКоммуникационнаяТранзакционная          Рис. 3. Таксономия Шолта и Павловски [10] Типология публичных услуг по целям проактивности (табл. 2) является основой последующего анализа и оценивания степени проактивности исследуемой услуги. Таблица 2Типология публичных услуг по целям проактивности Цель проактивностиСодержаниеПримечанияИнформацияИнформирование потенциального получателя услуг о возможности ее получения. Суть услуги заключается в информировании о способе получения услуги.Необходимо решение получателя, изъявление его воли.ПредложениеПредоставление потенциальным получателям услуг заранее заполненных форм (заявления) на получение услуги с указанием персональных данных гражданина.Необходима автоматическая подгрузка персональных данных из различных ведомственных баз данных.ДоставкаУслуга предоставляется получателю в беззаявительном режиме, то есть по умолчанию без его волеизъявления.Исключается участие получателя услуг из процесса ее производства.ОбразованиеПроявляется в обучении потенциального получателя услуги о правильном порядке применения услуги, извлечении ее максимальной пользы и т.п. (например, инструкции). При этом инструкция по заполнению различных форм к данному типу не относится, это услуга первого типа (информация).ОценкаПроизводство услуги основано на предварительном запросе обратной связи от получателя (уточнение параметров запроса гражданина)Гибкий индивидуальный подход (применяется в исключительных случаях).Источник: составлено автором [10] Таким образом реактивная государственная услуга в процессе проектирования ее проактивного цифрового аналога может быть представлена в виде цепочки государственных услуг и сервисов (основная цифровая услуга и набор дополнительных цифровых услуг и сервисов), что открывает широкие возможности для внедрения более гибкого подхода при предоставлении услуг. Таким образом, если основная услуга не допускает возможности проактивной деятельности органа публичной власти (например, категоричное условие личного присутствия получателя), то такая активность может быть сконцентрирована в дополнительных услугах и сервисах.Метрики оценивания степени проактивности услуг также необходимы для проведения исследования услуги по вопросам их усовершенствования с целью внедрения новых форм проактивности (табл. 3). Таблица 3Метрики оценивания степени проактивности услуг Параметры измеренияВарианты результата измерения параметраСодержание результата измерения параметраВремя проактивностиДо основного событияПроактивная деятельность органа публичной власти начинается до наступления жизненной ситуации (возникновения права на услугу или льготу) – «проактивное ожидание».После основного событияПроактивная деятельность органа публичной власти начинается после наступления жизненной ситуации (возникновения права на услугу или льготу).Потребность в дополнительных данныхНужныНеобходимо участие получателя услуг для заполнения форм заявлений, предоставления недостающих данных (например, номер банковского счета для совершения транзакции).Не нужныУчастие получателя услуг не предусмотрено, то есть все данные подгружаются и проверяются в автоматическом режиме.Изменение предлагаемых данных или вариантов доставкиВозможноПроверка предзаполненных форм или контактов для обратной связи.НевозможноУчастие получателя услуг не предусмотрено или нет возможности внесения каких-либо изменений.Нет предложенияПолучатель услуг не участвует в процессе производства услуги на этапе проверки и обмена данными.Выбор средства получения услугиСогласие Необходимость согласия получателя услуг для предоставления услуги.ОтказНаличие возможности отказа от получения услуги.Нет выбораУслуга предоставляется по умолчанию.Среда для проактивной коммуникацииЭлектроннаяИспользование цифровых технологий при предоставлении услуги.НеэлектроннаяАналоговый подход при предоставлении услуги.Время передачи информации при проактивной доставкеБез упреждающей доставкиПрименима только к типу услуг, не относящихся к категории «доставка».До упреждающей доставкиУведомление получателя услуги о намерении предоставить ему услугу заблаговременно.Одновременно с упреждающей доставкойУведомление получателя услуги о предоставлении услуги в процессе ее оказания.Тип базовой услугиИнформационнаяИнформирование, предоставление сведений.КоммуникационнаяУведомление о процессе оказания услуги, научение, инструктирование и сопровождение в жизненной ситуации.ТранзакционнаяСовершение транзакции (сделки). Источник: составлено автором [10] Таксономия позволяет учесть различную степень проактивности и выявить уровень цифровой зрелости электронного правительства в вопросах предоставления государственных услуг. Проектирование проактивных государственных услуг в социальной сфереСоциально-востребованные государственные услуги вошли в первую волну цифровой трансформации, что обусловлено восприятием населения, так как эффективность деятельности органов государственного управления напрямую увязывается гражданами с качеством получаемых услуг. В государственном управлении же назрела необходимость обеспечения роста производительности всей системы на основе цифровой трансформации.В России по данным за 2022 и 2023 годы наметился резкий рост количества инвалидов, что стало следствием пандемии и специальной военной операции и обусловило необходимость выделения в отдельную категорию указанных получателей государственных услуг. На рис. 4 представлена целевая модель работы единой цифровой платформы в социальной сфере (карта пути заявителя), предполагающей «структурную, функциональную и организационную трансформацию всей социальной системы РФ» [3].   Рис. 4. Схема осуществления инвалидом своих прав при реализации Концепции единой цифровой платформы в социальной сфере [4] Реализация указанного проекта основывается на внедрении проактивного подхода, основанного на предоставлении услуг по жизненным ситуациям. То есть установление факта инвалидности и создание соответствующей реестровой записи автоматически запускает процесс формирования пакета услуг для гражданина без его участия. Однако принцип проактивности должен быть реализован и в самих услугах, входящих в данный набор.В рамках исследования была проведена сравнительная характеристика проактивного и реактивного подхода при производстве услуги по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации (рис. 5). Исследуемая услуга в проактивной цифровой форме была запущена Социальным фондом РФ в ноябре 2022 года по завершении подготовительного этапа, нацеленного в том числе на наполнение социальной платформы (раздел с каталогом видов и поставщиков технических средств реабилитации) [1, 13].   Рис. 5. Административный процесс предоставления услуги в рамках реактивного и проактивного подходов Источник: составлено автором В 2022 году указанной услугой воспользовались 60,1 тыс. чел., а в 2023 году – уже 222,7 тыс. чел. или 20,17% всех получателей данной услуги (прирост к уровню 2022 года составил 270,5 %). Однако, следует отметить, что использование электронного сертификата при получении технического средства реабилитации в 2023 году составило только 3,76% случаев (15,5 тыс. средств). Преобладающая доля средств (86,96%) была выдана получателям при реализации реактивной государственной услуги (через госконтракт), что может быть связано с отсутствием необходимости оплаты разницы в стоимости такого средства на социальном маркетплейсе и номиналом полученного электронного сертификата.Процесс предоставления реактивной государственной услуги можно условно разделить на 2 фазы: принятие решения о необходимости обеспечения инвалида средством реабилитации и непосредственное обеспечение техническим средством (организация закупки или изготовления с последующей выдачей) [2]. При производстве проактивной услуги 2 фаза передается частной стороне, что существенно сокращает сроки предоставления услуги (табл. 4), а риски и качество обслуживания получателя ложатся на плечи поставщика (изготовителя). Таблица 4Сравнительная характеристика услуги в рамках реактивного и проактивного подходов Параметры сравненияРеактивная государственная услугаПроактивная государственная услугаСроки предоставленияДо 90 днейДо 10 днейКоличество документов при подаче заявления2 документа2 документа (в перспективе не потребуются)Количество административных процедур8-104Форма предоставления результата услугиБумажный документ (выписка из реестра)Электронный сертификатУсловия предоставления услугиОбеспечение доступной среды / электронная средаЭлектронная средаУчастие в производстве услугиОтсутствует (ограниченный выбор поставщиков)Частичное (при выборе технического средства и поставщика)ГибкостьГибкость в виде выбора денежной компенсацииГибкость при выборе поставщика и модели технического средстваИсточник: составлено автором Ключевым аргументом при выборе получателем формы получения государственной услуги становится совокупность преимуществ и выгод, формирующих дополнительную ценность такой услуги или экономию ресурсов заявителя. В таблице 5 представлены преимущества проактивной цифровой формы исследуемой государственной услуги. Таблица 5 Преимущества проактивной цифровой государственной услуги Преимущества для уполномоченного фондаПреимущества для заявителяСнижение уровня рисков при производстве услуги (срыв сроков поставки, поставка бракованного изделия и т.п.)Существенное снижение сроков предоставления услугиСущественное снижение сроков предоставления услугиУвеличение скорости обслуживанияСнижение расходов на организацию обслуживания заявителей и осуществление административных процедурИндивидуальный подход при подборе технического средства реабилитацииРост производительностиВозможность самостоятельного выбора поставщика (изготовителя) и модели с возможностью доплаты за дополнительные опцииСокращение в потребности формирования доступной среды для инвалидовВозможность комбинировать государственные и частные услуги для большего комфорта (выбор модели- заказ – оплата – заказ доставки на дом с возможной примеркой)Перенос ответственности за качество обслуживания получателя услуг на частную организациюУпрощение процедуры гарантийного ремонта и обслуживания технического средства реабилитации Источник: разработано автором К недостаткам исследуемой проактивной цифровой государственной услуги можно отнести отсутствие бюджетной экономии, которую теоретически дает контрактная система в сфере закупок, а также цифровую приватизацию сектора публичных услуг по социальному обслуживанию инвалидов.Также следует отметить наличие таких рисков как рост цен на технические средства реабилитации из-за гарантированного спроса, возможность появления коррупционных ситуаций и нарушения принципа конкуренции, связанных с формированием электронного каталога на единой цифровой платформе, а также навязывание частными компаниями дополнительных платных услуг для инвалидов.Поскольку проактивность услуг характеризуется разной степенью и ограничениями применения была использована таксономия Шолта и Павловски для оценки проактивной деятельности Социального фонда РФ при производстве указанной услуги (табл. 6).Таблица 6Оценка степени проактивности по таксономии Шолта и Павловски Параметры измеренияРезультат измерения параметраПримечанияВремя проактивностиПосле основного событияУслуга предоставляется после появления записи в реестре инвалидовПотребность в дополнительных данныхНужныНеобходимо предоставить скан паспортаИзменение предлагаемых данных или вариантов доставкиНет предложенияНе предусмотреноВыбор средства получения услугиСогласие Необходимость направить заявлениеСреда для проактивной коммуникацииЭлектроннаяПредоставляется на Едином портале государственных услугВремя передачи информации при проактивной доставкеОдновременно с упреждающей доставкойИнформирование в процессе предоставления услугиТип базовой услугиТранзакционнаяПолучение сертификата на оплату товара Источник: составлено автором Результаты использования таксономии позволили определить степень проактивности цифровой государственной услуги Социального фонда как умеренно упреждающую, что соответствует уровню цифровой зрелости «внимательное правительство», который реализуется в виде наличия предзаполненных форм заявлений, возможности межведомственного обмена данными, но все еще предусматривает участие получателя в процессе производства услуг (проверка и корректировка данных, заявительный характер предоставления услуг).Следует отметить, что в коммерческом секторе экономики цифровизация услуг стимулируется спросом со стороны получателей, то есть потребители, проявляя активность, формируют запрос на развитие форм услуг. При этом спрос на услуги обуславливается ростом реальных доходов населения. Цифровизация государственных услуг в социальной сфере не имеет такого стимулирования со стороны заявителей, так как социальный характер таких выплат обусловлен жизненной ситуацией, связанной с ограниченными возможностями трудоустройства и получения доходов. Соответственно, отсутствие выгод (экономии) для заявителя экономического характера является сдерживающим фактором развития цифровых социальных услуг, связанных с получением выплат и пособий.ЗаключениеПроактивность государственных услуг является ключевым принципом проектирования цифровых услуг, однако часто сталкивается с ограничениями правового, организационного, технического характера. При многих выгодах и преимуществах для публичной власти (экономия затрат, функциональная оптимизация, рост производительности системы, сокращение сроков и количества административных процедур) востребованность исследуемой формы услуг в социальной сфере ограничивается спецификой жизненной ситуации, обусловившей наличие права на такую услугу. Получатели социальных выплат в натуральной и денежной форме, как правило, не готовы (не имеют возможности) к дополнительным расходам и доплатам, связанным с получением услуг, в обмен на более комфортные условия обслуживания. Таким образом сущность государственных социальных услуг, связанная с обеспечением достойного уровня и качества жизни, частично заменяется на качественное обслуживание. Цифровая трансформация государственных услуг на основе внедрения проактивных форм требует комплексной оценки ожидаемого эффекта, предусматривающего не только уровень удовлетворенностью качеством обслуживания получателя, но и влияние на достижение исходной ключевой цели предоставления такой услуги, появление новых барьеров и ограничений.