Поскольку для осуществления процедуры закупки товаров, работ, услуг заказчики используют бюджетные средства, то возникает необходимость в контроле целевого использования средств, повышение эффективности их использования. Для этих целей государственными органами, муниципальными и органами субъектов проводится аудит в сфере закупок. Расходование бюджетных средств – процесс, который существует всегда и деятельность, связанная с его государственным контролем, является актуальной. Единой группой расходов для бюджетов бюджетной системы, согласно 21 статье Бюджетного Кодекса РФ, является группа «Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд».Сам механизм проведения государственных закупок, предотвращения противоправных действий, коррупции в данной сфере регулируется федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ (ред. от 27.02.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».Понятие «закупка» описывается в названном нормативном акте, как совокупность действий заказчика, направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Государственная закупка получает реализацию за счет субсидий, которые, в свою очередь, предоставляются из бюджетов бюджетной системы РФ.Началом процесса закупки считается определение контрагента – поставщика, а завершением процесса – исполнение обязательств сторонами контракта.По данным единой информационной системы в сфере закупок (далее ЕИС «Подсистема мониторинга») (табл. 1), за январь – декабрь 2019 года заключено 695 198 контрактов (федеральный уровень), что на 2,2 % меньше, чем за 2018 год. Общая стоимость заключенных контрактов за январь – декабрь 2019 года увеличилась по сравнению с аналогичным показателем в 2018 году на 4 %.Таблица 1 - Динамика размещенных заказов для государственных нуждКритерии2015г.2016г.2017г.2018г.2019г.Отклонение (+,-)2019 от 20182019 от 2015Среднее количество участников торгов (конкурсов, аукционов)3,524,263,74,094,62+0,53+1,1% экономии5,715,733,326,0615,66+9,6+9,95 Таким образом, наблюдается положительная тенденция на увеличение среднего количества участников торгов.Результат проведения закупки оценивается и анализируется непосредственно в ходе проведения аудита. И тут стоит отметить, что аудит в сфере закупок имеет некоторые отличия от аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица, проводимого аудиторской организацией или индивидуальным аудитором - одно из отличий как раз субъект, проводящий аудит закупок. Так, нормативно аудит в сфере закупок определяется как вид внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой в соответствии с наделенными полномочиями. Стоит отметить, что в регламенте Счетной палаты отмечается, что могут привлекаться и специалисты других организаций, с которыми может быть заключен договор, как на возмездной, так и безвозмездной основе. В литературе можно встретить более развернутое определение аудита в сфере закупок, а именно: совокупность методов оценки экономической эффективности и результативности деятельности государственных и муниципальных заказчиков по расходованию средств бюджета и достижению целей, определяемых законодательством о контрактной системе в сфере закупок в установленные сроки и с заданным результатом качества при осуществлении закупок товаров, работ, услуг.Целью аудита госзакупок служит оценка реализации мероприятий по гос.программам РФ, исполнение международных обязательств по программам, участником которых является Россия.Основными задачами по аудиту в сфере закупок являются следующие:Анализ, оценка соблюдения принципов законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, результативности и эффективности расходов на госзакупки по контрактам.Установление несоответствий, отклонений, нарушений и недостатков в сфере госзакупок, их причин.Разработка рекомендаций по устранению выявленных несоответствий и недостатков, а также определений путей совершенствование контрактной системы.К источникам информации аудируемого лица относят: нормативные правовые акты, например, Закон №44-ФЗ; внутренние документы заказчика (например, план-график закупок, документ о создании контрактной службы и положение о ней и др.); единая информационная система в сфере закупок (сайт zakupki.gov.ru, а также документы, которые размещает сам заказчик: отчеты, извещения, информация о результатах мониторинга закупок и пр.); могут быть также печатные издания, публикуемые информацию о запланированных закупках; результаты предыдущих проверок; документы, подтверждающие поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг; интернет-сайты федеральных органов исполнительной власти, компаний-производителей товаров, услуг, работ; данные федерального статистического наблюдения (квартальная форма федерального статистического наблюдения №1-контракт «Сведения об определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).План проведения аудита госзакупок 1.      Подготовительный этап.Проводится сбор и ознакомление с полученной информацией, с предметом и объектом аудита, также с их спецификой. К объектам аудита в данной сфере относят: государственные органы, различные государственный корпорации (например, «Роскосмос», «Росатом»); казенные учреждения и государственные органы, в полномочия которых входит определение поставщиков; государственные унитарные предприятия (ГУПы), бюджетные, автономные учреждения и др. Предметом как раз будет являться то, как данные объекты используют бюджетные финансовые ресурсы, средства внебюджетных государственных фондов, а также контрактная система в сфере закупок (ее эффективность и организация).Аудитор анализирует и оценивает информацию о закупках объектов аудита в открытых информационных системах.В завершении данного этапа составляется программа процедур и мероприятий по аудиту госзакупок.2.      Основной этап.На данном этапе аудитор работает с утвержденной программой аудита госзакупок, в ходе выполнения которой требуется ответить на определенные вопросы аудита. В соответствии с ними проводится проверка, анализ и оценка полученных данных, возможно, непосредственно на объектах аудита. Основные вопросы: - достаточность нормативного обеспечения планирования закупок;- оценка качества выполнения заказчиками обязанностей по планированию закупок;- определение соответствия данных о расходах на закупки следующим принципам: законности, целесообразности, своевременности, эффективности и результативности расходов, объективности. - проверка организации ведомственного контроля в сфере закупок в отношении подведомственных заказчиков на этапе планирования.3.      Заключительный этап.Аудитором обобщаются установленные результаты, выясняются причины нарушений, неточностей и готовятся предложения для устранения обнаруженных недостатков.Состав и обобщенные характеристики вопросов, подлежащих рассмотрению при проведении аудита государственных закупок представлены в таблице 2. Таблица 2 - План аудита государственных закупок[9]№ п/пПеречень аудиторский мероприятий (процедур)Вопросы, подлежащие рассмотрениюПримечания1Проверка, анализ и оценка целесообразности и обоснованности расходов на закупки1. Соблюдение сроков утверждения и размещения планов закупок и планов-графиков закупок.2. Соблюдение формы планов-графиков.3. Имеется ли описание объекта закупки.4. Соблюдены ли условия финансового обеспечения закупки.5. Обоснована ли начальная цена контракта, заключенного с единственным поставщиков в плане-графике закупок.Качество планирования закупок следует оценивать за счет проведения анализа количества изменений, внесенных в первоначально утвержденные план и план-график закупок.2Проверка, анализ и оценка своевременности проведения закупки1. Соблюдены ли заказчиком сроки, достаточные для реализации контракта, в т.ч. своевременность расчетов по контракту.2. Обосновано ли планирование закупок в течение года.3. Корректно ли указаны сроки, указанные в плане-графике.Следует учитывать сезонность работ, длительность производственного цикла отдельных видов товаров, работ, услуг, а также наличие резерва времени для осуществления приемки товаров, работ и услуг, позволяющего поставщику устранить недостатки.3Проверка, анализ и оценка эффективности расходов на закупки1. Имели ли место факторы, которые способствуют ограничению конкуренции.2. Имели ли место факторы, препятствующие рациональному использованию трудовых ресурсов.3. Проводились ли совместные торги.4. У скольких поставщиков планировался объем закупок.5. Содержит ли документация требования к участникам закупки, влекущие ограничение конкуренции.Необходимо рассчитать общую экономию бюджетных средств на всех этапах закупки, путем суммирования показателей, указанных в Методических рекомендациях по проведению аудита в сфере закупок.4Проверка, анализ и оценка результативности расходов на закупки1. Соответствуют ли поставленные товары, работы или услуги, требованиям, закрепленным в контракте.2. Имеется ли экспертизы результатов, отчет о результатах отдельного этапа исполнения контракта.3. Применялись ли меры ответственности по контракту и обеспечительные меры.Сравниваются запланированные и достигнутые результаты использования бюджетных средств.5Проверка законности осуществления закупки и определения расходов.1. Соблюдены ли требования по предоставлению преимуществ при осуществлении закупок.2. Соблюдены ли требования законодательства по предельным объемам закупок, в том числе осуществляемым у единственного поставщика.3. Соответствует ли выбранный способ определения поставщика Закону № 44-ФЗ4. Расторжение контракта произошло ли в установленном законом порядке.5. Все ли обязательные условия имеются в контракте.Оценивается деятельность заказчика, уполномоченного лица, контрактной службы, комиссии по осуществлению закупок и др.При выявлении нарушений, содержащих признаки административных правонарушений. Соответствующие сведения направляются в контрольные органы в сфере закупок для принятия мер реагирования (после утверждения отчета о результатах контрольного мероприятия).6Выявление признаков незаконных действийЭто не является целью аудита, однако учитывается фактор риска, связанный с нарушением законодательства, который может привести к необходимости принятия мер реагирования в соответствии с законодательством.Обращение о выявленных фактах в соответствующие правоохранительные органы Счетной палатой осуществляется в порядке, установленном подпунктом 6.4.4 СГА 101.7Оценка аудиторских доказательствАудитор оценивает полученные доказательства, определяет, являются ли они достаточными и надлежащими.Также является ли несоответствие требованиям законодательства существенным. При этом во внимание принимаются значимость соответствующих цифровых показателей, обстоятельства, характер и причина несоответствия, возможные результаты и последствия несоответствия, масштаб или финансовая оценка несоответствия требованиям.В ходе оценки аудиторских доказательств и формулирования результатов проверки допускается получение письменных объяснений от сотрудников объектов аудита (контроля) в подтверждение полученных аудиторских доказательств.8Разработка рекомендаций по результатам аудита в сфере закупокНа данному этапе аудитор формулирует рекомендации для устранения отклонений, нарушений, которые в дальнейшем поспособствуют повышению эффективности деятельности объекта аудита в сфере госзакупок9Оформление отчета о результатах аудита в сфере закупокОтчет о результатах аудита в сфере закупок должен содержать подробную информацию о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки, выводы и предложения по результатам контрольного мероприятия, включая потенциальные последствия и рекомендации. Таким образом, аудитор в сфере госзакупок проверяет: план и план-график закупок; контракты с поставщиками; отчет о результатах отдельного этапа исполнения контракта; заключение эксперта о результатах исполнения контракта; организационные документы заказчика (например, документ о создании и регламентации работы комиссии по осуществлению закупок); документы, содержащие информацию о ходе и результатах обязательного общественного обсуждения закупок; правила нормирования; требования к отдельным видам товаров, работ, услуг и др.В ходе проверки могут быть обнаружены следующие типичные ошибки:Контрактная служба, комиссия по осуществлению закупок созданы с нарушениями: не соответствует регламенту, Закону №44-ФЗ, либо вообще отсутствуют. Установлено, что не проводилось общественное обсуждение или нет соответствующих протоколов.Нарушение сроков утверждения плана закупок, плана-графика или содержания данных документов.Закупка не обоснована, объем финансового обеспечения и сроки не соответствуют целям проведения закупки.  Выбор способа определения поставщика выполнен с нарушениями законодательства. Документация о закупке должна быть размещена в ЕИС, обратное свидетельствует об ограничении доступа участникам закупок.В контракте отсутствуют условия, установленные Законом № 44-ФЗ. Может быть подписан не уполномоченным лицом.Контракт в целом может не соответствовать проекту контракта, утвержденному ранее, в нем может иметь место превышение цены над ценой, установленной в протоколе закупки.Нарушение сроков заключения контракта по итогам проведения аукциона, конкурса и т.д.К оценке участников закупки были применены критерии, которые не установлены документацией.При расторжении контракта может быть не соблюден порядок одностороннего расторжения. Могут быть обнаружены нарушения в поставке, приемке товаров: отсутствуют необходимые документы, несоблюдение сроков, сами товары не соответствуют контрактным условиям.Неэффективное или нецелевое использование поставленных работ, товаров или услуг.Так, в отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2018 год» от 2 апреля 2019 года мы можем увидеть следующие данные: за 2018 год было выявлено более 2,2 тыс. нарушений законодательства в сфере закупок на общую сумму 293,7 млрд. рублей, что превышает аналогичные показатели за 2017 год на 3,8% и в 2,8 раза соответственно[7]. Наиболее типичные нарушения отражены на диаграмме (рис.1). Рисунок 1 Типичные нарушения, выявленные Счетной палатой за 2018 год Таким образом, наибольшее количество нарушений связано с определением начальной (максимальной) цены контракта.Приведем пример из анализа опубликованной судебной практики по частоте нарушений в сфере закупок, допускаемых хозяйствующими субъектами.Таблица 3 - Судебная практика нарушений в сфере государственных закупокНомер и дата делаОбстоятельства делаРешение судаДело № А40-250900/19-145-469 от 16 декабря 2019 г. [12]В ФАС поступила жалоба ООО «Пару Групп» на действия ФКУ «Уралуправтодор» при проведении ФКУ «Уралуправтодор», АО «РАД» открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги Р-351 Екатеринбург - Тюмень на участке км 113+968 - км 123+560. В действиях ФКУ «Уралуправтодор», выявлены нарушения части 5 ст. 24, части 6 ст. 31, п. 1 части 1 ст. 54.3, части 7 ст. 54.4 Закона о контрактной системе. ФКУ «Уралуправтодор», АО «РАД» выдано предписание об устранении выявленного нарушения Закона о контрактной системе.Суд отклонил доводы ФКУ «Уралуправтодор», поскольку были определены следующие нарушения: 1) конкурсная документация на основании ст. 54.3 ФЗ№44 должна содержать и описание объекта закупки, обоснование цены контракта, чего указано не было. 2) Отсутствие проектной документации. 3) ФКУ «Уралуправтодор» не вправе было осуществлять закупку путем проведения конкурса. работы, выполняемые в рамках исполнения контракта, включены в Перечень и должны осуществляться путем проведения электронного аукциона.4) ФКУ «Уралуправтодор» неправомерно установлено требование о предоставлении участниками закупки выписки из реестра членов саморегулируемой организации по форме, утратившей силуСуд отказал в удовлетворении требований ФКУ «УРАЛУПРАВТОДОР» о признании незаконным Решения ФАС России от 24.07.2019 № 18/44/105/2020.Дело №A40-188750/19 от 02 декабря 2019 г. [14]В документах заказчик указал условия для исполнителей, не являющихся плательщиками НДС, в том числе находящихся на упрощенной системе налогообложения. Для них расчетные работы предлагалось провести с учетом коэффициента перерасчета цены контракта, рассчитанной, как соотношение цены контракта, предложенной победителем, к начальной цене контракта, сформированной заказчиком без учета суммы НДС.В ФАС усмотрели нарушение п. 2 ч. 6 ст. 83.1 44-ФЗ и сочли, что она ущемляет права участников закупок, в роли которых выступают любые юридические лица, вне зависимости от системы налогообложения.Суд оставил без удовлетворения заявление ООО «ТЕХУБОРКА» о признании незаконными решение УФАС по г. Москве №20730/19-2 по делу № 077/06/57-2095/2019 от 22.04.2019. К существующим проблемам аудита в сфере закупок в РФ, можно отнести следующее: 1) Данный институт относительно новый и поэтому в литературе часто отмечается недостаточная разработанность законодательства, в частности ФЗ №44, поскольку в нем содержатся общие положения касаемо аудита. Ст.98 содержит всего 4 части, в которых не указано, например, какими муниципальными органами проводится аудит. В своем отчете за 2018 год Коллегия Счетной палаты отметила, что «с 2013 года изменения и дополнения в ФЗ № 44-ФЗ вносились 58 раз, при этом большая часть из этих поправок носила принципиальный характер.2) Вторая проблема связана с информационной деятельностью, о которой писалось выше, а именно: функционирование ЕИС в сфере закупок. Ежедневно система обрабатывает 220 млн запросов, но вместе с тем отмечается значительное время недоступности системы и не функционирования, в связи с осуществлением регламентных работ. Срок неработоспособности (общий) по состоянию на 2018 год составил 4606 часов, что составляет 21% от всего работы ЕИС. Огромное количество и других проблемы, например ограничение в объеме документов, подлежащих опубликованию или значительное количество технических ошибок проанализировано в Отчете Коллегии Счетной палаты за 2018 год. Решение проблемы видят во внедрении более новых электронных процедур, автоматизации бизнес-процессов (в т.ч. включение смарт-контрактов), технической доработке ЕИС[7].ЗаключениеТаким образом, закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд относят к расходам бюджетной системы и поэтому государственным органам надлежит выполнять контроль эффективности и результативности выполнения закупочных мероприятий, целевого использования средств. Аудит в сфере закупок - это вид внешнего аудита(контроля), проводимого Счетной палатой, контрольно-счетными органами субъектов и муниципальными контрольно-счетными органами. Перечисленные органы выполняют экспертно-аналитическую, контрольную, информационную и иную деятельность. Все названные виды деятельности органов аудита в сфере закупок основываются на проверке, анализе и оценке информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки.На основании СГА 302 выделены три этапа проведения аудита в данной сфере: подготовительный, основной, заключительный. Аудиторы в ходе анализа и оценки находят недостатки, нарушения и неточности, которые отражаются в отчете о проверке, где помимо фиксации самой проверки содержатся предложения о том, как можно изменить все эти недостатки, а также улучшить контрактную систему закупок.